Prawo Dla Samorządu

Zagadnienie przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - po wyroku TK z 2015 r. - budzi szereg wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem kontroli decyzji, który służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi tj. wadami o największym ciężarze gatunkowym np. decyzji wydanych przez organ niewłaściwy w sprawie. Mechanizm stwierdzenia nieważności decyzji zabezpiecza tym samym realizację jednej z podstawowych zasad ustrojowych państwa prawnego, jaką jest zasada praworządności. Zasada ta zakłada, że wszelkie akty podejmowane przez organy władzy publicznej są aktami podjętymi w granicach i na podstawie prawa. Akty niespełniające tych warunków powinny być eliminowane z obrotu prawnego, nawet w sytuacji, gdy przysługuje im walor ostateczności.

Ustawodawca określając przesłanki (kwalifikowane wady) i tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przewidział jednak sytuacje, w których stwierdzenie nieważności – pomimo kwalifikowanej wadliwości decyzji – jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. przeszkodą dla stwierdzenia nieważności decyzji jest m.in. upływ czasu w wymiarze 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Ww. przeszkoda nie dotyczy jednak wszystkich przypadków kwalifikowanej wadliwości decyzji, lecz jedynie niektórych spośród nich - wyraźnie przez ustawodawcę wskazanych. Zgodnie z art. 156 §2 K.p.a. dobrodziejstwem ochrony czasowej nie są objęte decyzje: wydane bez podstawy prawnej lub rażąco naruszające prawo (art. 156 §1 pkt 2), niewykonalne (art. 156 §1 pkt 5) i takie, których wykonanie może wywołać czyn zagrożony karą (art. 156 §1 pkt 6). Oznacza to m.in. że stosując literalnie art. 156 §2 K.p.a. decyzja wydana np. bez podstawy prawnej lub rażąco naruszająca prawo może zostać objęta stwierdzeniem nieważności nawet w przypadku, gdy od dnia jej wydania upłynęło kilkanaście, czy kilkadziesiąt lat.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13

Problematyka przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w 2015 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13, Dz.U. poz. 702) uznał, że art. 156 § 2 K.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał uznał, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności – według Trybunału - zasada praworządności nie służyłaby właściwie realizacji zasady pewności prawa. Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin przedawnienia – pozostawiając tę kwestię do uznania ustawodawcy.

Pomimo upływu ponad 4 lat od dnia ogłoszenia ww. wyroku Trybunału, ustawodawca nie zdecydował się na nowelizację art. 156 §2 K.p.a. w taki sposób, by doprowadzić do jego zgodności z Konstytucją RP. W konsekwencji, w praktyce stosowania tego przepisu powstało pytanie o to, czy uwzględnienie upływu czasu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa stanie się możliwe dopiero po ewentualnej nowelizacji art. 156 § 2 K.p.a., czy też dopuszczalne jest bezpośrednie stosowanie wyroku TK w działalności organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, bez oczekiwania na interwencję ustawodawcy.

Kontrowersje w orzecznictwie w zakresie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji po znacznym upływie czasu

Analiza dotychczas zapadłego orzecznictwa nie pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na wyżej postawione pytanie.

Za możliwością stosowania przedawnienia z art. 156 §2 K.p.a. do decyzji obarczonych wadą rażącego naruszenia prawa po wyroku TK, pomimo braku nowelizacji tego przepisu, opowiedział się NSA m.in. w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17. Stwierdził on w nim, że uznanie przez TK art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 K.p.a. [stwierdzenie wydania decyzji objętej kwalifikowaną wadą prawną z naruszeniem prawa] także do decyzji objętych pominięciem prawodawczym. NSA podkreślił w tym wyroku, że brak nowelizacji K.p.a. po wyroku Trybunału nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przepisu art. 156 §2 K.p.a. przestał istnieć. Wręcz przeciwnie, uznał, że zaniechanie prawodawcy nakłada na sądy obowiązek podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Reasumując, NSA uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Co oznacza, w ocenie NSA, że rozstrzygając o nieważności decyzji uwzględnić trzeba, jaki czas upłynął od dnia jej wydania. Mając na względzie te uwagi, NSA uznał, że nie można stwierdzić nieważności pozwolenia na budowę rażąco naruszającego prawo z uwagi na upływ 16 lat od dnia jego wydania.

Podobne stanowisko w zakresie interpretacji art. 156 §2 K.p.a. po wyroku TK zajął także NSA m.in. w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1478/17.

Analiza orzeczeń NSA pozwala wskazać również wyroki, w których sformułowano pogląd przeciwny do wyżej zreferowanego. Przykładowo, NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 744/17, wskazał, że do czasu zmiany art. 156 § 2 K.p.a. przez ustawodawcę, powinien on być stosowany w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni. NSA uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że stwierdzenie niekonstytutywności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obejmowało pominięcie prawodawcze i jego skutkiem nie była zmiana normatywna, w szczególności uchylenie art. 156 §2 K.p.a. Dopóki zatem ustawodawca nie zmieni jego treści, dopóty organy i sądy związane są jego dotychczasowym brzmieniem. Reasumując, NSA uznał, że nawet w sytuacji gdy upłynęło 10 lub więcej lat od dnia wydania decyzji rażąco naruszającej prawo należy stwierdzić jej nieważność stosownie do art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Analogiczne stanowisko do wyżej przedstawionego zajął NSA m.in. w wyrokach: z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2831/16 oraz z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1213/18.

Wreszcie wskazać trzeba, że część orzeczeń – chcąc jak się wydaje uniknąć bezpośredniej odpowiedzi na stawiane w niniejszym artykule pytanie o skuteczność wyroku TK z 2015 r. w procesie stosowania art. 156 §2 K.p.a. - przyjmuje „trzecią” , godzącą oba podejścia ścieżkę interpretacyjną. Mianowicie, w części orzeczeń wydanych po 2015 r. wskazuje się, że wyrok TK o zakresowej niekonstytucyjności art. 156 §2 K.p.a. nie zmienił co prawda jego treści, ani rozumienia, lecz pozwala na właściwą interpretację samego pojęcia „rażącego naruszenie prawa”, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. W orzeczeniach tych wskazuje się, że skoro składową „rażącego naruszenia prawa” jest uznanie, że z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze decyzji nie może być ona akceptowana w demokratycznym państwie prawnym, to w ramach oceny tej przesłanki organy i sądy powinny udzielić odpowiedzi na pytanie, czy wieloletni upływ czasu od dnia wydania konkretnej decyzji administracyjnej nie przesądza o braku niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno - gospodarczych w państwie prawa. Na tego rodzaju skutek wyroku TK powołał się m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 1/19, w którym uznał, że upływ 19 lat od dnia wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zrealizowania uprawnień z niej płynących oraz fakt poddania wykonanej na jej podstawie inwestycji kontroli legalności w postępowaniach przed nadzorem budowlanym – powoduje, że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa decyzja nie mogła być wydana wobec wcześniejszego wydania decyzji o lokalizacji autostrady - to brak jest, aż tak negatywnych następstw takiego naruszenia prawa, niemożliwych do zaakceptowania, aby móc stwierdzić nieważność tej decyzji.

Podsumowanie

Z dokonanego przeglądu orzecznictwa sądowego dotyczącego stosowania art. 156 §2 K.p.a. wypływa wniosek, że organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne w różny sposób oceniają, czy i w jaki sposób sentencja wyroku TK w sprawie o sygn. akt P 46/13 wpływa na rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, w której przedmiotem kontroli jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stan ten niewątpliwie nie sprzyja zwiększaniu poczucia pewności prawnej, któremu paradoksalnie miało się przysłużyć wydanie przez TK wyroku w przedmiocie oceny konstytucyjności art. 156 §2 K.p.a.

Wątpliwości wokół stosowania art. 156 §2 Kpa - po 4 latach od wyroku Trybunału Konstytucyjnego