Prawo Dla Samorządu

Ustalenie przez radę gminy jednolitej stawki opłaty za korzystanie przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych bez analizy zasadności zróżnicowania jej wysokości z uwagi na cechy przewoźników narusza zasadę niedyskryminacji.

Tezę powyższej treści sformułował WSA w Kielcach w wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 420/19.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Rada Gminy w O. w uchwale w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych udostępnionych dla operatorów i przewoźników, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina O., warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z nich, postanowiła, że stawka opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych wynosi 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustalenie opłaty na poziomie 0,05 zł ma na celu zapewnienie wpływów na pokrycie kosztów utrzymania i remontów przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina O. oraz kosztów ich budowy, przebudowy i modernizacji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, Prokurator Rejonowy zarzucił Radzie istotne naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym [dalej: u.p.t.z.], poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest Gmina O. bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których Gmina O. jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w powyższym przepisie.

Prokurator wskazał w skardze, że z dokumentacji towarzyszącej podjęciu kwestionowanej uchwały wynika, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

W odpowiedzi na skargę Gmina O. nie wypowiadając się co do zarzutów stawianych przez skarżącego, wskazała, że pozostawia skargę do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Mając na uwadze treść zacytowanych regulacji, WSA w Kielcach podkreślił, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego ustalającego wysokość stawki opłaty jest rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów.

Sąd wskazał dalej, że aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy badać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. WSA podkreślił - nawiązując do linii orzeczniczej NSA - że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której wszak nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Ergo, uznał, że ocena realizacji wytycznych do podjęcia uchwały i zasad ustawowych obowiązujących w danej sferze aktywności samorządu musi opierać się na uzasadnieniu i dokumentacji towarzyszącej podjęciu uchwały.

WSA w Kielcach wskazał dalej, że skoro ustawodawca upoważnienie do ustalenia wysokości opłat za zatrzymywanie się na przystankach powiązał z wyraźnym obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, to obowiązkiem rady gminy jest wykazanie, że faktycznie obowiązek ten został w trakcie procesu uchwałodawczego zrealizowany.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej skargi, WSA zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy w O. ustalając wysokość stawki opłaty za zatrzymanie się na przystanku uwzględniła zasady niedyskryminacji. O przeprowadzeniu przedmiotowej analizy nie świadczą również inne dokumenty, w szczególności protokół z sesji, czy protokoły z posiedzeń komisji. W ocenie WSA w Kielcach pozwala to przyjąć, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym przykładowo ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, czy standard przystanków, na których się zatrzymują.

W konsekwencji, WSA w Kielcach stwierdził, że z powodu braku ww. analizy nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z., który takiej analizy wymaga.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę i określającej jej wysokości za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Zreferowany wyrok WSA w Kielcach, poza swym znaczeniem na gruncie u.p.t.z., potwierdza uniwersalną i ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych tezę - istotną z punktu widzenia całej działalności uchwałodawczej gmin - zgodnie z którą każda uchwała, w szczególności mająca walor prawa powszechnie obowiązującego, musi być opatrzona w wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Braki w uzasadnieniu uchwały mogą być bowiem – nawet przy merytorycznej poprawności uchwały – uznane za wystarczającą podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Równa dla wszystkich opłata może prowadzić do nierówności