Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego komisja rewizyjna rady gminy może kontrolować spółki prawa handlowego z udziałem gminy. Dokładnie odwrotne stanowisko zajął w ostatnim czasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Możliwość kontroli spółek komunalnych przez komisję rewizyjną

W artykule „Kontrola spółek komunalnych przez komisję rewizyjną rady gminy” omówiono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2018 roku (sygn. II SA/Go 779/18), w którym opowiedziano się za możliwością kontrolowania spółek prawa handlowego, których udziałowcami są gminy, przez komisję rewizyjną rady gminy.

Wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę Lubuskiego, którego rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionujące uchwałę rady gminy w sprawie zlecenia komisji rewizyjnej doraźnej kontroli w dwóch spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością, których jedynym udziałowcem jest gmina, było przedmiotem kontroli w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Wojewoda zarzucił wyrokowi WSA w Gorzowie Wielkopolski naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym udziałowcem jest gmina, podlega kontroli rady gminy, podczas gdy:
1. taka spółka nie jest gminną jednostką organizacyjną w rozumieniu tego przepisu, zaś przedmiotem kontroli zarówno rady gminy, jak i jej komisji rewizyjnej, może być w tym przypadku wyłącznie działalność wójta w zakresie wykonywania przez niego funkcji zgromadzenia wspólników takiej spółki lub występowania w roli wspólnika spółki;
2. zgodnie z 1 § 1 oraz art. 12 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych [dalej: k.s.h.] w zw. z art. 33 oraz art. 35 ustawy Kodeks cywilny [dalej: k.c.]; art. 31 u.s.g. w zw. z art. 212 § 1 k.s.h.; art. 10a ust. 1, 2, 5 oraz art. 12 ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej [dalej: u.g.k.] w zw. z art. 215 § 1 oraz art. 219 § 1 k.s.h. w zw. z art. 26 ust. 1 oraz art. 31 u.s.g. taka spółka jest odrębnym i samodzielnym podmiotem praw i obowiązków, zaś uprawnienia kontrolne nad nią nie przysługują radzie gminy, lecz gminie reprezentowanej przez wójta, który czyni to bezpośrednio sam występując w roli wspólnika na mocy art. 212 § 1 k.s.h., jak i wówczas, gdy jako zgromadzenie wspólników dokonuje wyboru składu osobowego rady nadzorczej spółki;
art. 15 w zw. z art. 1 pkt 9 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U.2018.130) przez błędne zastosowanie w sprawie art. 24 ust. 2 u.s.g., podczas gdy przepis ten stosuje się dopiero do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której badana uchwała Rady Miasta Z. została podjęta;
art. 24 ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten, przy zastosowaniu wykładni systemowej, uprawnia radę gminy do kontroli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością której jedynym udziałowcem jest gmina, podczas gdy dotyczy on uprawnień kontrolnych radnych, którzy będą mogli z nich korzystać tylko i wyłącznie w zakresie mieszczącym się w obszarze zadań i kompetencji rady gminy.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 roku (sygn. I OSK 657/19) Naczelny Sąd Administracyjny w całości oddalił skargę Wojewody Lubuskiego przychylając się tym samym do wykładni zaprezentowanej w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji. Tym samym NSA opowiedział się za możliwością kontrolowania spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego przez komisje rewizyjne rad gmin.

W uzasadnieniu NSA podkreślił, że „jeżeli więc, pojęcie "gminna jednostka organizacyjna" występuje w ustawie o samorządzie gminnym w dwóch znaczeniach: szerszym i węższym, i jeżeli w konkretnym przepisie pojęcie to występuje bez bliższego dookreślenia, to reguły syntaktyczne języka polskiego nakazują przyjąć, że występuje ono w szerszym znaczeniu.”.

Jednocześnie Sąd wskazał, że „spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy (art. 9 ust. 1 u.s.g.), a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. . To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania (zob. art. 6 i 7 u.s.g.). Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu "gminnych jednostek organizacyjnych", pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną. [podkr. M.K.]”.

NSA nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazując, iż odwołanie się przez WSA w Gorzowie Wlkp. do znowelizowanego art. 24 ust. 2 u.s.g. związane było z dokonaną wykładnią systemową oraz wnioskowaniem a minori ad maius (Skoro radny może podejmować czynności kontrolne w odniesieniu do tego rodzaju podmiotów, nie sposób kwestionować – stosując wykładnię systemową – uprawnień kontrolnych samej rady gminy, która z punktu widzenia ustrojowego jest nie tylko organem stanowiącym, ale również kontrolnym).

Brak możliwości kontroli spółek komunalnych przez komisję rewizyjną

Całkowicie odmiennie stanowisko zajął w analogicznej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając wyrok z dnia 2 lipca 2019 roku (sygn. III SA/Gl 472/19), w którym oddalił skargę jednej z gmin na rozstrzygnięcie nadzorczej Wojewody Śląskiego kwestionujące uchwałę rady gminy w sprawie przyjęcia planu pracy komisji rewizyjnej w części w jakiej uchwała ta dotyczyła spółek prawa handlowego.

WSA w Gliwicach odwołując się do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f oraz h u.s.g. doszedł do wniosku, że „kategorie "spółek" oraz "jednostek organizacyjnych", w skład których wchodzą m. in. przedsiębiorstwa i zakłady, są w stosunku do siebie odrębne, a podział na te grupy jest rozłączny.”.

Odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa Sąd uznał, że „"Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Tego warunku spółki prawa handlowego nie spełniają.”.

Analizując wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przedmiotowego zagadnienia Sąd uznał, że skoro „rada gminy została wyposażona przez ustawodawcę tylko w kompetencję do kontroli jednostek organizacyjnych, to kompetencje te nie obejmują kontroli spółek ani spółdzielni.” Jednocześnie Sąd stwierdził, że „komisja rewizyjna jest ciałem wewnętrznym rady, przy pomocy którego wykonuje ona swą funkcję kontrolną i działającym tylko w takim zakresie, w jakim ustawa powierzyła zadania kontrolne samej radzie, gdyż kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień samej rady.”

Wyrok nie jest prawomocny.

Podsumowanie

Spór o możliwość kontrolowania spółek prawa handlowego, których udziałowcami są jednostki samorządu terytorialnego przez komisje rewizyjne organów stanowiących nie jest sporem nowym. Rozbieżne poglądy w tym zakresie prezentowane są od wielu lat zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Wobec braku inicjatyw ustawowych mających na celu jednoznaczne rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii (ostatnie nowelizacje u.s.g. spór ten dodatkowo zaostrzyły zamiast załagodzić) najlepszym rozwiązaniem wydaje się wystąpienie o podjęcie stosowanej uchwały przez skład 7 sędziów NSA. Z wnioskiem w tym zakresie może wystąpić zarówno skład NSA rozpatrujący ewentualną skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Gliwicach, jak i Prezes NSA kierując odpowiedni wniosek. Ostateczne rozstrzygnięcie przedmiotowej kwestii leży w interesie blisko 3.000 jednostek samorządu terytorialnego w Polsce oraz spółek, których są udziałowcami.

Rozbieżne orzeczenia dotyczące możliwość kontrolowania spółek komunalnych przez komisję rewizyjną rady gminy