Prawo Dla Samorządu

Zdaniem WSA w Warszawie organem właściwym do sprawowania nadzoru w kwestii budżetu obywatelskiego jest Wojewoda.

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2019r. (sygn. akt V SA/Wa 1097/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej [dalej także: RIO] w Warszawie, stwierdzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego.

Wskazane orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kolegium RIO podjęło uchwałę w sprawie orzeczenia o nieważności uchwały Rady Miejskiej dotyczącej określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego. Powodem takiego rozstrzygnięcia było naruszenie zdaniem RIO art. 5a ust 2 i ust 7 pkt 2,3 i 4, art. 5a ust 4 ustawy o samorządzie gminnym[1][dalej także: usg], a także art. 5a ust 1 usg w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego[2].

Uzasadniając powyższe RIO wskazała, że Rada Miejska dopuściła się subdelegacji przyznanych jej kompetencji na rzecz Burmistrz, ograniczyła krąg podmiotów uczestniczących w budżecie obywatelskim poprzez wprowadzenie kryterium wieku niewynikającego z ustawy, bezpodstawnie przyznała Zespołowi Zadaniowemu kompetencję do decydowania o trybie postępowania z projektami podobnymi lub identycznymi, a wreszcie wadliwie sformułowała przepisy dotyczące wymaganej liczby podpisów pod zgłaszanymi projektami.

Rada Miejska [dalej także: Skarżąca] nie zgodziła się z opisanym stanowiskiem i wniosła skargę do sądu administracyjnego. Skarżąca zarzuciła RIO naruszenie art. 171 ust 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej[3] [dalej także: Konstytucja RP] w zw. z art. 86 usg oraz w zw. z art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych[4] [dalej także: urio] poprzez przyjęcie, że RIO w Warszawie jest organem właściwym do sprawowania nadzoru nad uchwałą Rady Miejskiej w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ niewłaściwy w tej sprawie.

Z ostrożności procesowej w skardze podniesiono także szereg zarzutów ewentualnych, dotyczących uchwały RIO, na wypadek przyjęcia przez Sąd, że organ ten był właściwy w sprawie budżetu obywatelskiego.

Skarżąca wniosła w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadą, z uwagi na fakt, iż RIO jako organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie, w opisanej sprawie, nie była właściwa rzeczowo do podejmowania czynności nadzorczych wobec Rady Miejskiej.

WSA uznał za słuszny podniesiony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust 1 urio. RIO, zdaniem Sądu, naruszyła wskazane normy poprzez stwierdzenie swojej właściwości do sprawowania nadzoru nad uchwałą Rady Miejskiej w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego, a w konsekwencji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, przez organ w sprawie niewłaściwy.

Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, są zgodnie z przywołanym przez Sąd art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 usg Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Skład orzekający stanął wobec powyższego na stanowisku, iż Kolegium RIO nie jest organem nadzoru właściwym w kwestii Regulaminu Budżetu Obywatelskiego. Jest nim natomiast zdaniem Sądu Wojewoda Mazowiecki, który bezpodstawnie przekazał tę uchwałę RIO w Warszawie. WSA zauważył, iż wskazany przez Wojewodę art. 1 ust 2 w zw. z art. 11 ust 1 pkt 5 URIO stanowi, że izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust 1 urio oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast art. 11 ust 1 pkt urio dotyczy podatków i opłat lokalnych. Sporna uchwała nie dotyczy podatków i opłat lokalnych, w związku z czym, podana przez Wojewodę podstawa prawna przekazania sprawy RIO, okazała się zdaniem Sądu, niewłaściwa.

Z art. 86 usg wynika zdaniem składu orzekającego, że wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, które nie należą do zakresu kompetencyjnego Prezesa Rady Ministrów ani RIO. Domniemanie kompetencji wojewody, powoduje zdaniem sądu, że pojęcia spraw finansowych nie można interpretować rozszerzająco.

Wskazując na katalog spraw właściwości rzeczowej RIO, zawarty w art. 11 urio, Sąd zauważył iż uchwała w sprawie określenia Regulaminu Budżetu Obywatelskiego nie mieści się w żadnej ze wskazanych kategorii.

Sąd zaznaczył także, iż budżet obywatelski i sprawy mu towarzyszące nie są związane z procedurą uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego i jego zmian, ani też sprawą z zakresu sensu stricto. Zdaniem składu orzekającego, sprawa taka tylko pośrednio związana jest z budżetem jednostki samorządu terytorialnego, z uwagi na fakt, iż w przyszłości może wiązać się z określonymi skutkami w sferze finansowej.

Reasumując, WSA skonstatował, iż budżet obywatelski tylko pośrednio jest sprawą finansową, które to sprawy mieszczą się w sferze kompetencji RIO, aczkolwiek nie może prowadzić to domniemania kompetencji izb w tym zakresie. Domniemanie takie, w przeciwieństwie do domniemania kompetencji wojewody, nie ma umocowania prawnego. Kompetencje nadzorcze RIO muszą bowiem, jak zaznaczył Sąd, wynikać wprost z przepisów ustawy, a jednocześnie mieć związek wprost ze sprawami finansowymi jednostek samorządu terytorialnego.

Sprawy z zakresu budżetu obywatelskiego są ponadto, jak podkreślił skład orzekający, szczególną formą konsultacji społecznych. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, iż to z woli ustawodawcy kwestie te nie są sprawami budżetowymi, a zagadnieniami w których mieszkańcy mogą wprost prezentować swoje poglądy.

Mając na uwadze powyższe, WSA podzielając stanowisko Skarżącej stwierdził, iż uchwały rady gmin w sprawie budżetu obywatelskiego powinny być traktowane podobnie jak pozostałe uchwały rady gmin dotyczące zasad trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Uchwały te konsekwentnie od lat należą do właściwości nadzorczej wojewodów. Sąd przychylił się także do argumentacji, że przyjęta przez organ interpretacja oznacza, że w zależności od przedmiotu konsultacji społecznych uchwały ich dotyczące mogłyby należeć do różnych organów, tj. właściwości wojewodów albo RIO.

Sąd za niezasadną uznał także tezę, że każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należałoby zaliczać do spraw finansowych, gdyż związane byłoby to budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Jak słusznie podkreślił WSA – przedmiotem badania RIO może być tylko legalność spraw finansowych wprost wymienionych w art. 11 ust 1 pkt 1-7 usg.

WSA zaznaczył także, iż sama RIO nie potrafiła wskazać konkretnej podstawy prawnej na uzasadnienie swojej argumentacji. Zdaniem Sądu, wskazanie, że zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostaną uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, jest zupełnie nieprawidłowe i stanowi swego rodzaju uproszczenie.

Precyzując, jak wskazał Sąd, kwestią sporną niniejszej sprawy nie są sprawy finansowe podlegające kompetencji nadzorczej RIO, a raczej kwestia konsultacji społecznych związanych z budżetem obywatelskim. Zgodnie z art. 5a ust. 4 usg mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków z budżetu gminy. Jednocześnie, jak zaznaczył WSA, rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Natomiast, zgodnie z powołanym przez Sąd art. 5a ust 7 usg, rada gminy określa w drodze uchwały wymagania jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w tym m.in. wymogi formalne czy wymaganą liczbę podpisów.

Biorąc pod uwagę powyższe, WSA zajął stanowisko, że uchwała w sprawie Budżetu Obywatelskiego nie jest sprawą finansową, wobec której wyłączne kompetencje posiada RIO, a sprawą z zakresu konsultacji z mieszkańcami, podlegającą kompetencjom nadzorczym Wojewody Mazowieckiego. W związku z powyższym, nie sposób uznać uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego za uchwałę dotyczącą procedury budżetowej. WSA podzielił w powyższym zakresie argumentacje skarżącej, zgodnie z którą, uchwałą o której mowa w art. 11 ust 1 urio jest uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej z art. 234 ustawy o finansach publicznych[5].

Zdaniem Sądu porównanie charakteru i zakresu treści uchwał w sprawie konsultacji społecznych, w tym w sprawie budżetu obywatelskiego (będących aktami prawa miejscowego) oraz uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (uchwały o charakterze wewnętrznym) jednoznacznie wskazuje na ich odmienny zakres i charakter.

WSA uznał ostatecznie Wojewodę za organ właściwy do sprawowania nadzoru nad sprawami budżetu obywatelskiego, z uwagi na domniemanie kompetencji tego organu oraz fakt, iż zakres właściwości nadzorczej RIO nad jednostkami samorządu terytorialnego dotyczy tylko i wyłącznie spraw finansowych, do kręgu których budżet obywatelski nie należy.

Wyrok nie jest prawomocny.

[1] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506).

[2] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145).

[3] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

[4] Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 561 z późn. zm.).

[5] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869).

Spór o właściwość organu nadzoru w sprawach budżetu obywatelskiego