Uchwała rady gminy określająca szczegółowe wymogi dotyczące raportu o stanie gminy jest aktem wewnętrznie obowiązującym.
W wyniku nowelizacji dokonanej na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych[1] dodano do ustawy o samorządzie gminnym[2] art. 28aa. Przepis ten wprowadził instytucję raportu o stanie gminy oraz kontroli działalności organu wykonawczego przez radę gminy w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego raportu.
W art. 28aa ust. 3 u.s.g. ustanowiono, że „rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu”. W piśmiennictwie pojawiły się rozbieżności co do charakteru prawnego przedmiotowej uchwały. R.P. Krawczyk wskazał, że jest to akt wewnętrznie obowiązujący regulujący relacje między organami jednostki samorządu terytorialnego[3]. Natomiast J. Dorosz-Kruczyński stwierdził, że „ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza ustanowienie szczegółowych wymogów odnoszących się do treści raportu w uchwale rady będącej aktem prawa miejscowego”[4]. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechnie obowiązujący, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP[5]. Oznacza to, że w doktrynie pojawiły się dwa stanowiska dotyczące charakteru – wewnętrznie albo powszechnie obowiązującego – przedmiotowej uchwały. Powyższe wątpliwości mają wymiar praktyczny, gdyż z klasyfikacją do danej grupy aktów wiąże się konieczność spełnienia odmiennych obowiązków, np. dotyczących publikacji w dzienniku urzędowym[6].
Należy zauważyć, że uchwała określająca szczegółowe wymogi dotyczące raportu o stanie gminy jest adresowana do organu wykonawczego gminy, który został ustawowo zobowiązany do przedstawienia raportu. Zatem uchwała jest wydawana w relacji wewnętrznego podporządkowania: organ uchwałodawczy (rada gminy) – organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Wymogi w niej określone są wytycznymi skierowanymi przez radę gminy wyłącznie do organu wykonawczego. W uchwale nie powinny znaleźć się inne uregulowania niż te dotyczące zawartości raportu, który ma przygotować organ wykonawczy, czyli żadna z norm tej uchwały nie jest adresowana „na zewnątrz” administracji publicznej.
Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego[7] wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące muszą mieścić się w modelu określonym w art. 93 Konstytucji RP. Przepis ten powinien być traktowany jako ustanawiający ogólny model aktu o charakterze wewnętrznym. Cechami wspomnianego przez Trybunał Konstytucyjny modelu mają być:
- zakres obowiązywania ograniczony tylko do jednostek organizacyjnych podległych organowi wydającemu taki akt (art. 93 ust. 1);
- podstawa prawna wydania takiego aktu zawarta w ustawie (art. 93 ust. 2);
- podleganie kontroli co do zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3);
- niedopuszczalność stosowania takiego aktu jako podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2).
Uchwała określająca szczegółowe wymogi dotyczące raportu o stanie gminy spełnia powyższe cechy, więc jest aktem wewnętrznie obowiązującym. W związku z tym nie podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Na zaklasyfikowanie przedmiotowej uchwały jako wewnętrznie obowiązującej wskazuje także praktyka wydawania tych aktów. Przepisy o wejściu w życie w uchwałach określających szczegółowe wymogi dotyczące raportu o stanie gminy nie zawierają wzmianki o ich ogłoszeniu (publikacji)[8].
[1] Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130 z późn. zm.).
[2] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) [dalej jako: u.s.g.].
[3] R.P. Krawczyk, Raport o stanie gminy, „Finanse Komunalne” 2019, nr 6, s. 6–7.
[4] J. Dorosz-Kruczyński, Czym powinna kierować się rada gminy udzielając wotum zaufania?, <https://www.rp.pl/Ustroj-i-kompetencje/307239984-Czym-powinna-kierowac-sie-rada-gminy-udzielajac-wotum-zaufania.html> [dostęp: 25.07.2019].
[5] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
[6] Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (zob. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP).
[7] Wyrok TK z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98, OTK ZU 1998, nr 7, poz. 116.
[8] Zob. m.in. § 11 uchwały nr LXI/629/2018 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 11 października 2018 r.
w sprawie określenia szczegółowych wymogów „Raportu o stanie Miasta Tarnowa” i zmianie niektórych uchwał, <https://bip.malopolska.pl/umtarnow,a,1505867,uchwala-nr-lxi6292018-rady-miejskiej-w-tarnowie-z-dnia-11-pazdziernika-2018-r-w-sprawie-okreslenia-s.html>; § 9 uchwały nr LV/18 Rady Gminy Zgierz w sprawie określenia szczegółowych wymogów raportu o stanie gminy, <http://bip.gminazgierz.pl/Article/get/id,52690.html> [dostęp: 26.07.2019].
Maria Jędrzejczak