Prawo Dla Samorządu

Projekt nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[1], przewiduje m.in. obowiązkowe rozliczanie się gmin z operatorami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w oparciu o stawkę za 1 Mg odpadów komunalnych (art. 6f ust. 3 u.c.p.g.). Zaprezentowane rozwiązanie normatywne, w zamyśle projektodawców ma służyć zwiększeniu kontroli gmin nad strumieniem odpadów komunalnych i zmniejszeniu kosztów systemu (s. 7 uzasadnienia projektu w wersji z dnia 28 sierpnia 2018 r.). Ograniczenie swobody doboru metody rozliczania się przez gminy z operatorami wpłynie zarówno na proces udzielania jak i realizacji zamówień, których przedmiotem jest odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości.

Odstąpienie od formuły wynagrodzenia ryczałtowego wywołuje zarówno skutek bezpośredni, przejawiający się przede wszystkim w konieczności zastosowania właściwego mechanizmu rozliczania z wykonawcą, jak i szereg skutków pośrednich. Gminy, jako zamawiający, oprócz sformułowania w SIWZ zapisów ustanawiających metodę ustalenia wysokości wynagrodzenia wykonawcy opierającą się o stawkę jednostkową, powinny również wdrożyć rozwiązania gwarantujące jej prawidłowe funkcjonowanie, np. poprzez zapewnienie dostępności rzetelnych danych o czynnikach wpływających na wynagrodzenie (ilość odpadów). Powyższe skutkować będzie koniecznością dostosowania dotychczas wykorzystywanych zapisów SIWZ.

Zmieniona metoda rozliczenia realizacji zamówienia na odbiór odpadów komunalnych nie pozostaje również obojętna dla opisu przedmiotu zamówienia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 P.z.p. przedmiot zamówienia należy opisać m.in. uwzględniając wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. W przypadku rozliczenia ryczałtowego, zamawiający w celu zapewnienia odpowiedniej precyzji opisu przedmiotu zamówienia, powinien m.in. wskazać maksymalny limit odpadów, do odebrania którego zobowiązany będzie wykonawca. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie KIO. Wyrokiem z dnia 22 października 2018 r., KIO 2030/18, „Izba nakazała Zamawiającemu dokonanie zmiany treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia poprzez wskazanie odrębnie dla każdej części zamówienia maksymalnej ilości odpadów, do odebrania i zagospodarowania których wykonawcy będą zobowiązani w ramach wynagrodzenia przewidzianego za realizację danej części zamówienia. Należy podkreślić, iż ww. dane nie są aktualnie zawarte w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Opis przedmiotu zamówienia zawiera jedynie dane historyczne, które mogą być jedynie pomocne przy sporządzaniu oferty, nie są jednak objęte zobowiązaniem wykonawcy.”

Nakazując powyższe KIO wskazała, że „w prowadzonym postępowaniu Zamawiający ustalił, iż wynagrodzenie ustalone za realizację umowy będzie mieć charakter ryczałtowy, co oznacza jego stałą wysokość niezależnie od zakresu przedmiotu zamówienia, do wykonania którego wykonawca będzie zobowiązany w ramach zawartej umowy. Obowiązki w zakresie opisania przedmiotu zamówienia nie ulegają zmniejszeniu z racji zastosowanego wynagrodzenia ryczałtowego. Wręcz przeciwnie, jeżeli bowiem wynagrodzenie ryczałtowe ma obejmować cały zakres zamówienia i nie może ono podlegać zmianie (za wyjątkiem nadzwyczajnych sytuacji), to tym bardziej wykonawca powinien posiadać niezbędny zestaw informacji pozwalający mu na oszacowanie kosztów realizacji zamówienia i w konsekwencji oferowaną cenę. (…) W sytuacji, w której Zamawiający zamierza udzielić w trybie przetargu nieograniczonego zamówienia na usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, przewidując ryczałtowe wynagrodzenie wykonawcy, a dokładnego zakresu przedmiotu zamówienia nie jest w stanie precyzyjnie określić, to obowiązany jest do określenia maksymalnych parametrów przedmiotu zamówienia, niezbędnych do sporządzenia oferty, którymi związany będzie wykonawca w ramach wynagrodzenia ryczałtowego (…) Za taki parametr należy w szczególności uznać ilość (masę) odpadów, do odbioru i zagospodarowania których wykonawca będzie zobowiązany w ramach umowy.”.

Wynagradzanie wykonawcy w oparciu o stawki jednostkowe, w szerszym zakresie umożliwia przyjęcie, że zamówienie obejmuje odbiór wszystkich odpadów komunalnych z nieruchomości położonych na terenie gminy w przewidzianym okresie czasu przy jednoczesnym wskazaniu w SIWZ wiarygodnych danych o prognozowanej ilości odpadów (np. w oparciu o dane historyczne). Niemniej jednak również w przypadku wskazanej metody rozliczenia stron umowy, dookreślenie zakresu zamówienia maksymalnym wolumenem odpadów, może okazać się celowe m.in. dla ustalenia granicznej wysokości łącznego wynagrodzenia wykonawcy i zabezpieczenia środków finansowych w budżecie.

Uzyskanie przez zamawiających większej swobody przy kreowaniu niektórych fragmentów dokumentacji postępowania, nie oznacza, że udzielanie zamówień na odbiór odpadów komunalnych będzie łatwiejsze i mniej czaso- i pracochłonne. W przeciwieństwie do wynagrodzenia ryczałtowego, wynagrodzenie oparte na cenach jednostkowych, nie niezależne od możliwości przewidzenia przez wykonawcę „rozmiaru i kosztu prac”. Uwzględniając powyższe, można przyjąć, że większy zakres swobody zamawiających przy opisywaniu przedmiotu zamówienia wynika z ponoszenia większej odpowiedzialności i większego stopnia ryzyka na etapie realizacji zamówienia. W celu jego zminimalizowania niejednokrotnie konieczne będzie formułowanie precyzyjniejszych i dokładniejszych zapisów w dokumentacji postępowania, w tym umożliwiających adaptację sposobu realizacji zamówienia do zmienionych okoliczności faktycznych (klauzul modyfikacji umowy o których mowa w art. 144 ust. 1 pkt 4 P.z.p.).

[1] W wersji z dnia 29 kwietnia 2019 r., https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12315504/12530816/dokument393029.pdf

Zniesienie ryczałtowej metody wynagradzania wykonawców odbierających odpady komunalne