08.05.2019


Koniec rządowych prac nad projektem nowelizacji ustawy śmieciowej? - część II

KATEGORIA: Przepisy

Ministerstwo Środowiska opublikowało kolejną wersję projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która uzyskała pozytywną opinię Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, co może sugerować koniec rządowych prac nad tym projektem.

W labiryncie kolejnych wersji projektu

Od wielu miesięcy trwają prace nad kolejną nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ucpg). Poszczególne etapy prac legislacyjnych były wielokrotnie opisywane na łamach Portalu Prawo Dla Samorządu, w szczególności w następujących artykułach:

Ilość i zakres zmian wprowadzanych do kolejnych wersji projektu ustawy nowelizującej (niestety zmiany te nie są wprowadzane w trybie zmianowym, zaś publikowanie kolejnych wersji projekt w formacie PDF utrudnia proste porównanie ze sobą poszczególnych dokumentów) skłania do przyjrzenia się na nowo koncepcji nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i zestawienia proponowanych zmian z obecnie obowiązującą ustawą z pominięciem wszystkich wcześniejszych wersji ustawy nowelizującej. Okazją ku temu jest opublikowanie na stronach Rządowego Centrum Legislacji kolejnej wersji ustawy nowelizującej (datowanej na 12 kwietnia 2019 roku), która uzyskała pozytywną opinię Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Należy w związku z tym przypuszczać, iż może być to finalna wersja projektu ustawy nowelizującej, która po przyjęciu przez Radę Ministrów – ewentualnie z niewielkimi zmianami – trafi w najbliższym czasie do Sejmu.

W niniejszym artykule przedstawiona zostanie druga część najważniejszych zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach proponowanych obecnie przez Ministerstwo Środowiska. Dalsze zmiany omawiany będą w kolejnych artykułach. W odrębnym artykule opublikowanym w najbliższym czasie na Portalu Prawo Dla Samorządu omówione zostaną kluczowe propozycje zmian w ustawie o odpadach.

Nowe regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach

Szereg istotnych zmian dotyczyć ma także przepisu stanowiącego podstawę do podjęcia przez radę gminy najważniejszej uchwały z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi jaką jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie. Ilość rozstrzygnięć nadzorczych oraz orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących tego typu uchwał dowodzi, iż w praktyce przepisy stanowiące podstawę opracowania tego typu uchwał stwarzają szereg trudności i wątpliwości interpretacyjnych. Niestety projektowane zmiany w tym zakresie nie rozwiążą większości z nich. W szczególności projektodawcy wycofali się z wcześniejszej propozycji uelastycznienia regulaminów i umożliwienia radom gmin wprowadzania do nich innych niż wprost wskazane w ustawie zagadnień. W konsekwencji zakres przedmiotowy regulaminu nadal ma mieć charakter zamknięty.

Nowe regulaminy uchwalane na podstawie projektowanych przepisów będą miały określać m.in. wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej frakcje wprost określone w ustawie, w tym odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstające w gospodarstwach domowych w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, czy też odpady tekstyliów i odzieży. Co ciekawe zmiany regulaminów w tym zakresie mają nastąpić wcześniej niż wejście w życie obowiązku przyjmowania odpadów z tekstyliów i odzieży przez PSZOKi. Pojawia się w związku z tym wątpliwość czy rozbieżność czasowa w tym zakresie jest świadomą decyzją projektodawców czy też ich przeoczeniem.

Nowością w regulaminie ma być także określenie wymagań dotyczących utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Kwestie te zostaną wprost przypisane do właścicieli nieruchomości jako jeden z ich ustawowych obowiązków (podobnie jak np. wyposażenie nieruchomości w pojemniki lub worki na odpady komunalne). Rada gminy będzie mogła postanowić o przejęcie tego obowiązku od właścicieli nieruchomości w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co bez wątpienia wpłynie na stronę kosztową gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Fakultatywnie rada gminy będzie mogła określić w regulaminie:

  1. obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż określone jako obowiązkowe elementy regulaminu (np. popioły z palenisk domowych) oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
  2. postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne – sytuacją wyjściową będzie zatem łączne zbieranie tych odpadów. Ich rozdzielenie może być związane z różnicowaniem częstotliwości odbioru odpadów lub ewentualnie ograniczeniem ilości ww. odpadów odbieranych bezpośrednio od właścicieli nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z projektem ustawy nowelizującej rada gminy nie będzie mogła w tym zakresie wprowadzić limitacji odbioru odpadów, tak jak to teraz jest możliwe w przypadku odpadów zielonych;
  3. dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
  4. wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady – w połączenie ze zwolnieniem przedmiotowym w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi (które gmina będzie musiała wprowadzić obowiązkowo) na to stanowić dodatkową zachętę ekonomiczną do kompostowania bioodpadów we własnym zakresie, ale wyłącznie w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Z możliwości takiej wyłączone zostały budynki mieszkalne wielorodzinne oraz nieruchomości niezamieszkałe.

Obowiązkowa selektywna zbiórka

Kolejna istotna propozycja zmian dotyczy zasad selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Po pierwsze selektywna zbiórka ma stać się obowiązkowa dla wszystkich właścicieli nieruchomości. Tym samym podmioty te nie będą mogły samodzielnie decydować przy składaniu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy zamierzają prowadzić selektywną zbiórkę (dzięki czemu mogą stosować podstawową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi) czy też nie będą jej prowadzić (co wiąże się z koniecznością stosowania. Oznacza to, iż gmina wyjściowo zobowiązana będzie zakładać, że wszyscy właściciele nieruchomości przekażą jej odpady selektywnie zebrane. W przypadku przejęcie przez gminę obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki przeznaczone na odpady komunalne wszyscy właściciele nieruchomości będą musieli otrzymać zestaw pojemników przeznaczonych na odpady selektywnie zebrane. Podobnie przedsiębiorca zajmujący się odbiorem odpadów komunalnych będzie musiał w trasówkach uwzględnić wszystkie nieruchomości objęte systemem gminnym.

W przypadku stwierdzenia przez przedsiębiorcę odbierającego odpady niewłaściwej selektywnej zbiórki (szczegółowy sposób postępowania w przypadku stwierdzenia nieselektywnego zbierania odpadów będzie obowiązkowo określany w SIWZ, a następnie w umowie na odbiór odpadów) będzie on zobowiązany zawiadomić o tym fakcie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ wykonawczy gminy w oparciu o otrzymane od przedsiębiorcy zawiadomienie zobowiązany będzie wszcząć postępowanie podatkowe zmierzające do ustalenia czy rzeczywiście zasady selektywnej zbiórki zostały naruszone i czy istnieją przesłanki do określania wyższej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata ta będzie wynosiła dwukrotność stawki podstawowej ustalanej w uchwale rady gminy. Tym samym projektodawcy złagodzili wcześniejsze propozycje zakładające w tym zakresie czterokrotność stawki podstawowej. Opłata sankcyjna będzie uiszcza za miesiąc lub miesiące, w których stwierdzono brak prawidłowej selektywnej zbiórki. Sankcja ta będzie szczególnie dotkliwa w przypadku właścicieli nieruchomości letniskowo-rekreacyjnych w przypadku których opłata sankcyjna dotyczyć będzie całego roku, w którym stwierdzono nieprawidłową selektywną zbiórkę.

Jednocześnie projektodawcy odstąpili od wcześniejszego zamiaru uregulowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kryteriów pozwalających na zweryfikowanie czy selektywna zbiórka odpadów komunalnych prowadzona jest właściwie. Zamiast tego w najnowszej wersji projektu ustawy nowelizującej zamieszczono przepis stanowiący podstawę do wydania przez Ministra Środowiska fakultatywnego rozporządzenia mającego określić szczegółowe kryteria stwierdzenia, że odpady komunalne nie są zbierane w sposób selektywny. Wydając przedmiotowe rozporządzenie Minister ma się kierować potrzebą umożliwienia jednoznacznego stwierdzenia, że odpady nie są zbierane przez właścicieli nieruchomości w sposób selektywny. W kontekście powyższych propozycji dziwić może fakultatywny charakter przedmiotowego rozporządzenia. Przyjmując, iż tak istotne zagadnienia mogą być regulowane w drodze aktu wykonawczego (co zarówno w kontekście prawa podatkowego, jak i zasad odpowiedzialności administracyjnoprawnej może budzić wątpliwości), należałoby postulować o nadanie przedmiotowemu rozporządzeniu charakteru obligatoryjnego. Jednocześnie powinno ono zostać wydane w możliwie najkrótszym terminie biorąc pod uwagę jego znaczenie dla wszystkich gmin w kraju.

W kontekście powyższych propozycji zmian ustawowych ogromne zdziwienie budzić może uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, w którym wskazano, że „Proponowana zmiana zakłada, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie będzie skutkowało zgłoszeniem tego faktu przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, która w drodze decyzji nałoży na właściciela danej nieruchomości wyższą stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych za miesiąc lub miesiące, w którym nastąpiło naruszenie obowiązku ustawowego. Niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym, dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika. [wytł. M.K]”. Powyższe twierdzenia nie znajdują odzwierciedlenia w projekcie ustawy nowelizującej.

Celem złagodzenia ewentualnych skutków związanych z przedmiotowymi propozycjami zmian ustawy projektodawcy proponują stworzenie możliwości składania odrębnych deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla poszczególnych budynków wielorodzinnych lub ich części, o ile poszczególne budynki lub ich części posiadać będą przyporządkowane im oddzielne miejsca gromadzenia odpadów komunalnych. W ten sposób istnieć będzie możliwość kontroli prawidłowości selektywnej zbiórki dla nieruchomości objętych poszczególnymi deklaracjami. Powyższa zmiana skutkować może istotnymi zmianami w logistyce gromadzenia odpadów komunalnych w zabudowie wielorodzinnej. Teoretycznie w skrajnym przypadku stwarzałoby to możliwość do składania odrębnych deklaracji dla poszczególnych lokali, o ile możliwe będzie zagwarantowanie im odrębnych miejsc gromadzenia odpadów.

Jednocześnie podkreślić należy, iż pomimo wszystkich ww. propozycji zmian związanych z selektywną zbiórką odpadów komunalnych w systemie nadal występować będą zmieszane (niesegregowane) odpady komunalne. Pod pojęciem tym występować będzie zarówno tzw. frakcja resztkowa (odpady niedające się zakwalifikować do żadnej innej frakcji selektywnie zbieranej), jak i frakcja powstała na skutek błędnej selektywnej zbiórki. Zmieniany system gospodarki odpadami komunalnymi – zarówno na szczeblu lokalnym, jak i regionalnym i krajowym – uwzględniać musi występowanie tego typu frakcji.

Nieruchomości niezamieszkałe w systemie odpadowym

Największym zaskoczeniem w analizowanej wersji projektu ustawy nowelizującej są propozycje dotyczące nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (tzw. nieruchomości niezamieszkałe). W przedmiotowym zakresie na przestrzeni ostatnich miesięcy projektodawcy przedstawiali skrajnie różne rozwiązania co zdaje się wskazywać na brak ugruntowanego stanowiska w tej kwestii oraz na próbę poszukiwania rozwiązania kompromisowego zarówno dla podmiotów prywatnych, jak i podmiotów samorządowych.

Obecnie projektodawcy proponują, aby rada gminy mogła nadal – podobnie jak w obecnym stanie prawnym – samodzielnie decydować o objęciu wszystkich lub niektórych nieruchomości niezamieszkałych systemem gminnym. Nowością jest możliwość złożenia przez każdego z właścicieli nieruchomości niezamieszkałych pisemnego oświadczenia o wyłączeniu się z  systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie tej uchwały. Adresatem tego oświadczenia ma być wójt. W oświadczeniu właściciele nieruchomości będą wskazywać gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarli umowę na odbiór odpadów komunalnych (przepis nie zobowiązuje właścicieli do okazania na tym etapie umowy – będzie ona mogła być kontrolowana za zasadach ogólnych wynikających z dotychczasowych przepisów ucpg) pod rygorem „skuteczności oświadczenia”. Oświadczenie składane przez właścicieli nieruchomości ma być skuteczne od dnia wejścia w życie uchwały rady gminy dotyczącej objęcia systemem gminnym nieruchomości niezamieszkałych, i nie będzie mogło być odwołane przez okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, zawartej po dniu ogłoszenia tej uchwały.

Wójt będzie zobowiązany zamieścić na stronie podmiotowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informację o przystąpieniu do przeprowadzenia następnego postępowania w celu udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wyznaczając jednocześnie termin, nie krótszy niż 30 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na stronie podmiotowej urzędu gminy, na:

  1. odwołanie przez właścicieli nieruchomości oświadczenia o wyłączenia się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli nieruchomość jest wyłączona z tego systemu na podstawie tego oświadczenia;
  2. złożenie przez właścicieli nieruchomości oświadczenia spełniającego wymagania, o których mowa powyżej, o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli właściciel nieruchomości jest objęty tym systemem.

Powyższe oświadczenia będą skuteczne od dnia, w którym zacznie obowiązywać następna umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy i nie będą mogły być odwołane przez okres obowiązywania tej umowy.

Podkreślić należy, iż w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wprost wskazuje się, że powyższe rozwiązania wchodzą w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia, a „ich zastosowanie będzie możliwe w przypadku podjęcia nowej uchwały rady gminy lub podpisania nowej umowy w ww. zakresie”.

Proponowane rozwiązania tworzą skomplikowaną konstrukcję prawną prowadzącą do destabilizacji gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi. Gminy tracą możliwość tworzenia na swoim terenie lub jego części kompleksowych rozwiązań pozwalających na odbiór przez jeden podmiot wszystkich odpadów komunalnych, co upraszcza logistykę odbioru, wpływa korzystnie na środowisko (zwłaszcza w zabudowie śródmiejskiej – mniejsza ilość pojazdów odbierających odpady, mniejsza ilość korków spowodowanych odbiorem odpadów itp.) oraz uszczelnia system. Jednocześnie zaproponowane rozwiązania wymagają dodatkowego czasu na całościową organizację przetargu na odbiór odpadów z tego typu nieruchomości.

Projektodawcy pomimo rozbudowanej regulacji nie określają sytuacji nowych nieruchomości niezamieszkałych powstających na terenie gminy w trakcie obowiązywania uchwały o objęciu tych nieruchomości systemem gminnym oraz w trakcie obowiązywania umowy na odbiór odpadów z tego typu nieruchomości. Należy w tym zakresie przyjąć, iż do zakończenia obowiązywania kontraktu właściciele tego typu nieruchomości „z automatu” zostaną objęci systemem gminnym bez możliwości złożenia oświadczenia, o którym mowa w najnowszej wersji projektu.

W dalszym ciągu odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych przez gminę będzie możliwy jedynie po przeprowadzeniu przetargu na odbiór odpadów (tym samym wyłączona będzie możliwość udzielania tzw. zamówień in house). Projektodawcy proponują jednak doprecyzowanie dwóch kwestii poprzez wyraźne wskazanie, iż wójt będzie mógł udzielić zamówienia publicznego w trybie przetargu łącznie na odbieranie odpadów z nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych oraz poprzez wskazanie, iż w przypadku tzw. nieruchomości mieszanych całość nieruchomości będzie mogła być objęta zamówieniem in house.

Odrębna grupa zmian dotyczących nieruchomości niezamieszkałych dotyczy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które zostaną przedstawione w dalszej części artykuły.

Dalsze zmiany proponowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach omówione zostaną w kolejnych artykułach na Portalu Prawo Dla Samorządu.

Wcześniejsze zmiany omówione zostały w artykule:



Autor:
Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego


TAGI: Nowelizacja, RIPOK, Ustawa śmieciowa,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu