Prawo Dla Samorządu

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. (sygn. akt. II SA/Sz 473/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: PGWWP lub Zarząd Zlewni) w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Informacją z 19 lutego 2018 r. PGWWP ustaliło dla Powiatowego Zarządu Dróg w Ś. (dalej: PZD w Ś.) opłatę stałą za usługi wodne tj. za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. W informacji wskazano, że podstawą do obliczenia opłaty był art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne[1] (dalej: p.w.), a także § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne[2]. Opłata stała obliczona została jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonych w posiadanym przez PZD w Ś. pozwoleniu wodnoprawnym.

Nie zgadzając się z treścią informacji PZD w Ś. złożył reklamację wyjaśniając, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym przywołana w informacji dotyczy miejscowości, która jest wsią i nie posiada praw miejskich, w związku z czym opłata stała nie powinna być w ogóle naliczona.

PGWWP decyzją określił dla PZD w Ś. opłatę stałą za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2018r. do 31 grudnia 2018r., wskazując jednocześnie na kwartalny sposób uiszczenia opłaty. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 273 ust 6 p.w., zgodnie z którym w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Organ wyjaśnił, że PZD w Ś. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 31 sierpnia 2012 r. udzielonego decyzją Starosty, na szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzaniu podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych w miejscowości S. do rzeki, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Zarząd Zlewni podnosił, że zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód.

Powołując się na § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne Zarząd Zlewni wskazywał, że jednostkowa stawka opłaty za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych, w formie opłaty stałej, stanowi określoną w złotych kwotę pieniężną na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym, maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych. Zdaniem Zarządu Zlewni, opłata została w tej sprawie naliczona w sposób prawidłowy.

„Granice administracyjne miasta” tylko dla kanalizacji zbiorczej

PZD w Ś. wniósł skargę na otrzymaną decyzję podnosząc, że obszar którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne jest obszarem wsi, co przesądza w Jego ocenie o braku podstaw do naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, jako nie odnoszącej się do obszaru objętego „granicami administracyjnymi miasta”.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji podnosząc, że nie zgadza się z dokonaną przez organ wykładnią art. 271 ust. 1 pkt 3 p.w., w świetle której sformułowanie „w granicach administracyjnych miast,” dotyczyć ma jedynie systemów kanalizacji zbiorczej. O wadliwości tej interpretacji przesądza zdaniem Skarżącego treść pkt b), w którym ustawodawca wskazał inne podstawy do naliczenia opłaty obejmujące także granice administracyjne miast. Zdaniem skarżącego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w granicach administracyjnych miast" odnosi się zarówno do systemów kanalizacji zbiorczej, jak i systemów kanalizacji deszczowej – nie dotycząc tym samym obszaru wsi.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Zlewni wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutami Skarżącego, iż opłaty za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych nalicza się tylko w przypadku odprowadzania wód ujętych w systemy kanalizacji deszczowej położone w granicach administracyjnych miast. Powołując się na art. 298 pkt 1 p.w., Organ wskazał, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z tych usług, a zwolnienia od opłat przewidziane w art. 269 ust 2 p.w. nie obejmują swym zakresem stanu faktycznego sprawy.

Zarząd Zlewni nie podzielił argumentacji Skarżącego związanej z interpretacją art. 271 p.w. W ocenie organu, powoływane dwie części przepisu połączone są spójnikiem "albo" oznaczającym alternatywę rozłączną co oznacza, że możliwa jest tylko jedna, z dwóch wzajemnie wykluczających się możliwości.

Zdaniem Organu, przez systemy kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej rozumieć należy zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych którymi są rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych oraz rurociągi a także zamknięte kanały ściekowe wraz z studzienkami niezależnie od miejsca położenia tych urządzeń.

Z kolei przez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustawodawca rozumie sieć, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Zarząd Zlewni wywiódł z powyższego wniosek, że końcowa część przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. po spójniku "albo" odnosi się tylko do położonej w granicach administracyjnych miast sieci kanalizacji zbiorczej będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego.

Co więcej, jak podnosi Zarząd Zlewni, w niniejszym stanie faktycznym opłaty stałe za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do rzeki oparte zostały o aktualne pozwolenia wodnoprawne, które nie dotyczą systemu kanalizacji zbiorczej, lecz systemu kanalizacji deszczowej i to niezależnie od miejsca jego położenia. W związku z powyższym Organ za uzasadnione uznał określenie wobec PZD w Ś. opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód.

W rezultacie rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na fakt, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wydane rozstrzygnięcie Sąd ten poparł następującą argumentacją.

WSA nie podzielił stanowiska Skarżącego, z którego wynika, że Zarząd Zlewni dokonał błędnej wykładni przepisów. W żadnym razie nie można zdaniem Sądu przyjąć, że użyte przez ustawodawcę w art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) po spójniku "albo" sformułowanie "w granicach administracyjnych miast", odnosi się do całej regulacji zawartej w przepisie. Zdaniem Sądu dotyczy ono jedynie tej części zdania, która następuje po spójniku. Wynika z tego, że pierwsza część zdania odnosi się do wszystkich podmiotów odprowadzających do wód - wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, niezależnie od tego, czy systemy te znajdują się w granicach administracyjnych miasta, czy też poza nim.

W ocenie Sądu, jakkolwiek w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do naliczenia opłaty, tak wątpliwości i zastrzeżenia WSA wzbudził sposób jej obliczenia.

Obowiązek uiszczania opłat za usługi wodne wynika, jak wskazuje Sąd, z implementacji przez polskiego prawodawcę Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej. Artykuł 9 Dyrektywy zawiera postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

Jednym z szeregu instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, mających przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi są, zdaniem Sądu, przewidziane w art. 267 pkt 1 p.w. opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Opłata za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód składa się, jak wskazuje WSA, z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ich ilości zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym. Powołując art. 271 ust 1 pkt 3 p.w. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej uregulowane zostały w art. 271 ust 4 p.w., który przewiduje, że stanowi ona iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Zgodnie natomiast z powołanym przez WSA § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi (...) zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Wskazując z kolei na art. 545 ust 7 p.w. WSA podniósł, że dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na rzecz skarżącego w dniu 31 sierpnia 2012 r. udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód - odprowadzanie podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z powierzchni utwardzonych dróg powiatowych do rzeki.

Kontrowersyjne wskaźniki wyliczeń

Zdaniem WSA zwrócić należy uwagę na fakt, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie występuje parametr stanowiący postawę naliczenia opłaty w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne, a w przepisach przejściowych nie przewidziano regulacji dotyczącej sposobu wyliczenia opłaty w takim przypadku.

Wątpliwości w stanie faktycznym sprawy budzi zdaniem Sądu kwestia, który z dwóch maksymalnych wskaźników za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym, tj. godzinowy, czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej.

Biorąc pod uwagę uregulowania art. 271 ust 4 p.w. i rodzące się na ich tle wątpliwości, możliwe są zdaniem WSA co najmniej dwa, różne wyniki wykładni tego przepisu, prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony, maksymalny pobór godzinowy podnosząc, że ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, a art. 271 ust. 4 p.w. nie da się w badanej sprawie zastosować wprost.

Sąd odniósł się przy tym do uregulowań art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego[3], który stanowi że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Rozpatrując art. 7 k.p.a. wraz z art. 271 ust 4 p.w. Sąd doszedł do wniosku, iż wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., organ administracji wodnej nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla strony najmniej korzystne.

Zdaniem WSA, doszło w niniejszej sprawie do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, polegającego na ustaleniu rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej, rocznej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód.

Orzeczenie jest nieprawomocne.

[1] Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.).

[2] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502).

[3] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.).

Opłata stała za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych