Prawo Dla Samorządu

Obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. nowe Prawo wodne wprowadziło zmiany w strukturze prawno-organizacyjnej gospodarowania wodami. Ich konsekwencje objęły także system wymiaru należności publicznoprawnych, w tym opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej jako formy opłaty za usługi wodne.

Ustawa Prawo wodne wskazuje, że szczególnym korzystaniem z wód – podlegającym opłacie za usługi wodne – jest między innymi wykonywanie na nieruchomości o stosownej powierzchni robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Ustawodawca definiuje przy tym wielkość powierzchni oraz formę zmniejszenia retencji obligującą do uiszczenia opłaty za zmniejszenie retencji oraz katalog przedmiotów i podmiotów wyłączonych z tejże opłaty.

Jako wierzyciela publicznoprawnego z tytułu opłaty za zmniejszenie retencji Prawo wodne definiuje właściwą gminę (wójta, burmistrza, prezydenta), przy czym ustawodawca zauważa, że wpływy z tytułu opłaty stanowią w 90% przychód Wód Polskich oraz w 10% dochód budżetu właściwej gminy.

Wprowadzając ustawowe instrumenty wymiaru należności w opłacie, Prawo wodne odsyła do działu III Ordynacji podatkowej. W praktyce jednak, normatywną konstrukcję opłaty retencyjnej trudno jest umiejscowić w konstrukcji zobowiązań podatkowych. Poniżej wskazano jedynie przykładowe okoliczności potwierdzające te trudności.

Dokonując wymiaru opłaty retencyjnej w pierwszej kolejności zasadnym jest rozstrzygnąć o jej charakterze na gruncie Ordynacji podatkowej. Aby bowiem prawidłowo ustalić zakres obowiązków podmiotu zobowiązanego oraz organu wymierzającego opłatę ustalić należy w jaki sposób zobowiązanie to powstaje. Możliwym wtenczas staje się prawidłowe określenie początku biegu terminów takich jak okres przedawnienia zobowiązania czy okres odsetkowy.

Dla przypomnienia wskazać warto, że w myśl Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstawać może z mocy decyzji lub z mocy prawa. W pierwszym przypadku zobowiązanie nie powstanie dopóty dopóki organ nie doręczy zobowiązanemu decyzji wskazującej na wysokość należności. Konstytutywna (ustalająca) decyzja, kreuje zatem przyszłe obowiązki zobowiązanego i jednocześnie wyznacza bieg termin płatności zobowiązania i w konsekwencji naliczania odsetek. Sytuacja kształtuje się w sposób odmienny w przypadku zobowiązania powstającego z mocy prawa. Wówczas bowiem to wystąpienie określonych okoliczności stanu faktycznego (wskazanych wprost w przepisie prawa) powoduje automatyczne powstanie zobowiązania oraz terminu jego płatności.

Normatywna konstrukcja opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji nie daje jednak podstaw do jej jednoznacznej kwalifikacji, na gruncie przedstawionych powyżej sposobów powstawania zobowiązań podatkowych. W istocie wydaje się, że ustawodawca kreując opłatę retencyjną korzystał jednocześnie z dwóch zaproponowanych w Ordynacji wzorców zobowiązań.

Pierwszą czynnością wymiaru opłaty jest złożenie przez zobowiązanego „oświadczenia”. Dokument ten mimo, że w pewnym sensie inicjuje wymiar opłaty, nie stanowi deklaracji podatkowej (z dokumentu tego nie wynika bowiem kwota należnej opłaty). Umożliwia on organowi realizację kolejnego etapu postępowania, jakim jest sporządzenie informacji o wysokości opłaty, której doręczenie skutkuje obowiązkiem zapłaty należności w terminie 14 dni. Zasadna jest również teza, że organ także z urzędu może zainicjować wydanie informacji, jeżeli zobowiązany nie wykona ciążącego na nim obowiązku (złożenia oświadczenia).

Ani oświadczenie zobowiązanego, ani też informacja organu o wysokości opłaty nie mają waloru decyzji administracyjnej, ponieważ ustawodawca w treści przepisów Prawa wodnego wskazuje, że brak wpłaty kwoty wynikającej z informacji obliguje organ do wydania decyzji określającej zobowiązanie. W takiej sytuacji treść decyzji określającej, technicznie dubluje zakres wydanej przez organ informacji, odnosząc się równolegle do terminu płatności zobowiązania wyznaczonego doręczeniem informacji.

W istocie analogiczne uwagi znajdą zastosowanie do nowej informacji, która wydawana jest na skutek złożenia przez zobowiązanego reklamacji. Ona również podobnie jak i reklamacja stanowi wyraz wzajemnych uzgodnień prowadzonych między zobowiązanym a organem.

Ustawodawca w Prawie wodnym wdrożył także charakterystyczne dla opłaty rozwiązania dotyczące kwestionowania jej wysokości, przewidując stosowne mechanizmy wnoszenia środków zaskarżenia, zależne od trybu wydanie docelowej decyzji określającej wysokość opłaty.

Z omówionych powyżej względów należałoby przyjąć, że wymiar opłaty retencyjnej wkracza w sferę władczych rozstrzygnięć organu dopiero w momencie zakwestionowania jej wysokości wynikającej ze sporządzonej przez organ informacji, bądź z chwilą powstania zaległości z tytułu nieuregulowania należności określonej w informacji. Wtenczas bowiem dochodzi do wszczęcia postępowania i wydania decyzji określającej.

Także z punktu widzenia dalszych działań organu – jako wierzyciela należności publicznoprawnej – tryb określenia należności w opłacie przewidziany w Prawie wodnym powoduje liczne wątpliwości i warto zasygnalizować choć część z nich.

Prawna konstrukcja informacji doręczanej przez organ zobowiązanemu wskazuje, że co prawda stanowi ona źródło wiedzy o wysokości opłaty, a także inicjuje termin jej uregulowania przez zobowiązanego (co również powoduje, że powinna znaleźć odzwierciedlenie w księgach rachunkowych organu podatkowego, w celu kontroli spływu należności), tym niemniej nie stanowi ona podstawy wystawienia tytułu wykonawczego, bowiem nie zawiera ustawowych elementów umożliwiających podjęcie takich działań. W konsekwencji dopiero brak uregulowania należności (w całości lub części) i wydanie decyzji określającej wysokość należności w opłacie umożliwia realizację egzekucji administracyjnej. Warto jednak wspomnieć, że informacja organu stanowić może podstawę prowadzenia działań informacyjnych przez wierzyciela (gminę) wobec zobowiązanego, zmierzających do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku (dla tych bowiem nie jest konieczne uprzednie wystawienie tytułu wykonawczego przez wierzyciela).

Reasumując: biorąc więc pod uwagę charakter prawny jaki ustawodawca w Prawie wodnym nadał informacji oraz decyzji określającej należałoby wnioskować, że zobowiązanie w opłacie powstaje z mocy prawa, jednak bieg istotnych dla zobowiązania terminów rozpoczyna się w określonych momentach, które zależne są od czynności podejmowanych przez organ. Prawo wodne zatem, w części w jakiej dotyczy wymiaru opłaty retencyjnej, zdaje się łączyć dwa wyraźnie od siebie oddzielone w dziale III Ordynacji podatkowej sposoby powstawania zobowiązań podatkowych. Niewątpliwie sytuacja taka komplikuje proces stosowania przepisów działu III, a więc i wymiaru należności w opłacie.

Opłata za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej jako należność publicznoprawna ustalana przez gminę