Prawo Dla Samorządu

Określenie w statutach jednostek samorządu terytorialnego zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji w szeregu przypadków spotkało się z negatywną oceną organów nadzoru.

Ustawą z dnia z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych dokonano nowelizacji wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych wprowadzając do nich m.in. przepisy dotyczące komisji skarg, wniosków i petycji. Zgodnie z nowymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy (tj. przewodniczący i wiceprzewodniczący rady). Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy.

W związku z powyższymi przepisami wszystkie rady gmin (miast) – podobnie jak rady powiatów i sejmiki województw – zobowiązane były znowelizować statuty i wprowadzić do nich nowe przepisy. Analiza licznych rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów ukazuje, że nie było to zadanie proste.

Komisja tylko pomaga

Przede wszystkim organy nadzoru słusznie zakwestionowały przepisy statutów, w których komisji skarg, wniosków i petycji próbowano przypisać kompetencje do samodzielnego rozpatrywania skarg, wniosków i petycji. Jak słusznie stwierdził Wojewoda Wielkopolski „organem właściwym do rozpatrywania skarg na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, jak również do rozpatrywania wniosków oraz petycji składanych przez obywateli, jest rada gminy. Z kolei powoływana w tym celu komisja skarg, wniosków i petycji, podlegająca tak jak i inne komisje radzie gminy (art. 21 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), nie może samodzielnie rozstrzygać o zasadności skarg czy inicjować jakiegoś zewnętrznego działania w celu realizacji wniosku czy petycji” (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. KN-I.4131.1.588.2018.22).

Podobne stanowisko zajął Wojewoda Świętokrzyski stwierdzając, że „Za istotnie naruszające prawo należy również uznać wskazane w uchwale zapisy § 68b ust. 1 i 2 Statutu, zgodnie z którymi komisja skarg, wniosków i petycji rozpatruje wpływające do rady skargi, wnioski i petycje oraz przygotowuje w tej sprawie projekt uchwały wraz z uzasadnieniem, który przekazuje przewodniczącemu rady. Przy rozpatrywaniu skarg, wniosków i petycji komisja kieruje się zasadami legalizmu, obiektywizmu, rzetelności oraz wnikliwości. Poprzez użycie w treści Statutu zwrotu "rozpatruje" w stosunku do komisji naruszono przepis art. 18b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem, że kompetencja do rozpatrywania skarg, wniosków i petycji została zastrzeżona dla rady gminy. Należy ponownie podkreślić, iż statut, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać zapisy jasne, niebudzące wątpliwości, w tym także precyzyjnie określające zadania komisji rady gminy. Zapisy te nie mogą więc stwarzać podstawy do przyjęcia, iż organem właściwym do rozpatrzenia skarg, wniosków i petycji jest komisja skarg, wniosków i petycji, a nie rada gminy.” (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. PNK.I.4130.80.2018).

Skład komisji w granicach ustawy

W szeregu rozstrzygnięć nadzorczych wojewodowie wskazywali na nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych poprzez określanie w statuach składu komisji. Za tego typu modyfikację uznano w szczególności określenie, że w skład komisji skarg, wniosków i petycji „wchodzą wyłącznie radni” (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. PN-II.4131.94.2019), czy też wprowadzenie zakazu członkostwa w przedmiotowej komisji radnym zatrudnionym w ramach stosunku pracy w gminnych jednostkach organizacyjnych (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2019 r., sygn. NPII.4131.1.676.2018).

Wyłączność komisji skarg, wniosków i petycji

Zdaniem Wojewody Lubelskiego ustawodawca wprowadzając do ustawy o samorządzie gminnym przepisy dotyczące komisji skarg, wniosków i petycji ograniczył swobodę gmin w decydowaniu o udziale w procedurze rozpatrywania skarg, wniosków i petycji innych komisji rady gminy. W jego ocenie za niezgodne z ustawą należy uznać regulacje statutowe określające, że „do wspólnych zadań Komisji stałych należy rozpatrywanie skarg i wniosków mieszkańców Gminy dotyczących działalności Burmistrza i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w zakresie spraw będących w kompetencji Komisji wraz z przygotowaniem projektu stanowiska Rady dotyczącego skargi lub wniosku.”. W ocenie organu nadzoru „jedynie komisja skarg, wniosków i petycji jest komisją właściwą do rozpatrywania skarg i wniosków dotyczących działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych. Wobec wyraźnego zastrzeżenia wprowadzonego w art. 18b ust. 1 ww. ustawy, Rada nie jest władna regulować odmiennie analizowanej kwestii w statucie gminy, w szczególności poprzez przypisanie rozpatrywania skarg i wniosków do zadań wspólnych wszystkich komisji stałych.” (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. PN-II.4131.367.2018).

Wojewoda Wielkopolski wykluczył z kolei możliwość realizacji przez komisję skarg, wniosków i petycji innych zadań, aniżeli te określone wprost w ustawie (por. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. KN-I.4131.1.672.2018.16).

Niewłaściwość organów

Najciekawsze wydają się być rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące statutów, w których rady gmin starają się rozstrzygnąć „nierozstrzygalny problem” dotyczący niewłaściwości organu, do którego trafiła skarga, wniosek lub petycja. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. W przypadku wniosków KPA stanowi, że jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę. Zgodnie natomiast z ustawą o petycjach adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję.

O ile w przypadku ustawy o petycjach termin na podjęcie stosownych działa n jest relatywnie długi, o tyle w przypadku skarg i wniosków termin 7 dniowy dla organu kolegialnego działającego w systemie sesyjnym jest praktycznie nierealny. Przyjęcie ścisłej wykładni w tym zakresie oznaczałoby, że przewodniczący rady powinien każdorazowo zwołać sesję nadzwyczajną celem podjęcia przez radę gminy uchwal y w przedmiocie przekazania skargi lub wniosku do organu właściwego (np. do wójta). Alternatywą jest poczekanie z tą decyzją (uchwałą) do najbliższej sesji co oznacza naruszenie ustawowo określonego terminu.

Rady gmin starając się rozwiązać ten problem próbują przemycić do statutów przepisy pozwalające na szybsze rozwiązanie przedmiotowego problemu. Spotyka się to jednak w szeregu przypadków z krytyką organów nadzoru.

Przykładowo Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność przepisu statutowego zgodnie z którym „jeżeli Komisja skarg, wniosków i petycji uzna, że Rada Miejska nie jest właściwa do rozpatrzenia skargi, wniosku lub petycji złożonej przez obywateli, przewodniczący Rady Miejskiej niezwłocznie wskazuje właściwy organ albo przekazuje ją właściwemu organowi, o czym powiadamia Radę oraz odpowiednio skarżącego, wnioskodawcę lub autora petycji”. Zdaniem Wojewody „Przyznanie przewodniczącemu rady gminy prawa do wskazywania właściwego organu lub przekazywania innym organom skarg, dla rozpatrzenia których rada nie jest właściwa stanowiłoby przekroczenie uprawnień przewodniczącego. To rada gminy powinna bowiem zdecydować, czy rozpatrzenie skargi pozostaje poza jej kompetencją i podjąć uchwałę w sprawie jej przekazania właściwemu organowi.” (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 grudnia 2018 r.. sygn. P-II.4131.2.340.2018).

Podobnie Wojewoda Warmińsko-Mazurski w kilku rozstrzygnięciach nadzorczych zakwestionował przepisy statutów, które przewidywały, że „jeżeli Rada Gminy nie jest właściwa do rozpatrzenia skargi (…) przewodniczący Komisji Skarg, Wniosków i Petycji niezwłocznie przekazuje ją Przewodniczącemu Rady Gminy z wnioskiem o przesłanie właściwemu organowi i powiadomienie skarżącego” (por. przykładowo: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. PN.4131.469.2018).

Także Wojewoda Śląski uznał, że „wyłącznie Rada Gminy jest uprawniona do stwierdzenia, czy jest niewłaściwa w sprawie skargi oraz do powiadomienia skarżącego o przesłaniu skargi właściwemu organowi. Rada Gminy nie posiada kompetencji do przekazania ww. uprawnienia Przewodniczącemu Rady Gminy”. (por. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. NPII.4131.1.630.2018).

Podsumowanie

Przytoczone w niniejszym artykule rozstrzygnięcia nadzorcze to jedynie przykłady dotyczące sposobu interpretacji nowych przepisów dotyczących komisji skarg, wniosków i petycji. Z całą pewnością dowodzą one problemów z praktycznym implementowaniem nowych rozwiązań do statutów jednostek samorządu terytorialnego. Dowodzą one także konieczności zmiany przepisów dotyczących postępowania skargowo-wnioskowego i dostosowanie go do specyfiki organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Komisja skarg, wniosków i petycji w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów