Prawo Dla Samorządu

Zdaniem WSA w Krakowie uchwały rad gmin, gdy nie wkraczają się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa, w tym również organów wykonawczych gminy, mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 roku uchylił w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Oświęcim w sprawie przyjęcia rezolucji w sprawie sprzeciwu wobec niedofinansowania przez rząd rzeczypospolitej Polskiej wydatków oświatowych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach.

Rada Miasta Oświęcim w kwietniu 2018 roku podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia rezolucji w sprawie sprzeciwu wobec niedofinansowania przez rząd rzeczypospolitej Polskiej wydatków oświatowych. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano:

- art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym (Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej);

- art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Przepis art. 8 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio).

- art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej).

Wojewoda Małopolski po otrzymaniu przedmiotowej uchwały wszczął postępowanie nadzorcze wyrażając wątpliwości co do możliwości zajęcia przez radę Miasta Oświęcim przedmiotowego stanowiska w sprawie niemieszczącej się w jego ocenie w zakresie spraw wymienionych w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym.

Na etapie postępowania nadzorczego Prezydent Miasta Oświęcim wskazał, iż w jego ocenie powołane w treści uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią wystarczającą podstawę do jej podjęcia. Dodatkowo organ wykonawczy gminy przywołał odpowiednie przepisy Statutu Miasta określające możliwość podejmowania przez Radę Miasta oświadczeń i apeli.

Pomimo powyższych wyjaśnień Wojewoda Małopolski stwierdził w całości nieważność przedmiotowej uchwały.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało w całości zaskarżone przez Prezydenta Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podkreślono, iż zakwestionowana uchwała Rada Miasta nie odnosiła się do spraw ogólnokrajowych, lecz dotyczyła niewystarczającego finansowania przez Rząd RP wydatków oświatowych na terenie Miasta Oświęcim. Wszystkie wskazane w treści rezolucji kwoty, stawki procentowe czy współczynniki dotyczyły sytuacji finansowej konkretnej gminy. Jednocześnie Prezydent Miasta wskazał, że podjęcie uchwały nie wiąże się w żaden sposób z poczynieniem przez Radę Miasta jakichkolwiek rozstrzygnięć w kwestiach wymienionych w art. 18 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wskazując, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów mogących stanowić podstawę do podejmowania tego typu uchwał. W ocenie organu nadzoru zakres uchwały wykracza poza granice zadań gminy przewidziane przepisami prawa. Zdaniem Wojewody „do zadań gminy nie należy wyrażanie generalnych stanowisk dotyczących obowiązującego prawa.”. W odpowiedzi na skargę wskazano również „wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Oświęcim, zawartym w skardze, rezolucja ta nie dotyczy finansowania wydatków oświatowych na obszarze Gminy Miasta Oświęcim, lecz rezolucja ta w swej istocie dotyczy przepisów prawa obowiązujących wszystkie jednostki samorządu terytorialnego na obszarze całej Rzeczypospolitej Polskiej, które to przepisy są podstawą do finansowania wydatków oświatowych ponoszonych przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego, a - co jest oczywiste - także przez Gminę Miasto Oświęcim, lecz jedynie jako przez jedną z wielu gmin polskich, znajdujących się identycznej sytuacji prawnej.”. Wojewoda stwierdził, że „w odniesieniu do sytuacji panującej w samorządzie Miasta Oświęcim nie doszło do wystąpienia indywidualnego przypadku naruszenia ogólnie obowiązujących regulacji dotyczących naliczania i przyznawania subwencji oświatowej. W analogicznej sytuacji jak samorząd Miasta Oświęcim znajdują się inne jednostki samorządu terytorialnego, którym według tych samych zasad naliczane i przydzielane są środki na realizację zadań oświatowych. Także z tego powodu podejmowanie przez Radę Miasta Oświęcim rezolucji o takiej treści nie może być odczytywane jako zajmowanie stanowiska w sprawie zadań własnych tej gminy lecz musi zostać potraktowane jako dokonanie oceny uregulowań prawnych wyższego niż uchwała rady gminy rzędu i obejmujących swym zakresem obowiązywania obszar całego kraju. W związku z powyższym Rada Miasta Oświęcim wykroczyła poza zakres przysługujących jej kompetencji, które ograniczają się do spraw tej wspólnoty samorządowej, tj. Gminy Miasta Oświęcim, a nie spraw ogólnokrajowych, które dotyczą wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, w tym, a nie tylko i wyłącznie, Gminy Miasta Oświęcim.”.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 roku uchylił w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego przychylając się tym samym do stanowiska Prezydenta Miasta.

Zdaniem Sądu rada gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – stanowiącego podstawę podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę - może podejmować aktywności również w innych sprawach (niewymienionych w art. 18 ust. 2). Mogą to być jednak wyłącznie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie przekazane innym podmiotom. W orzecznictwie trafnie wskazuje się przy tym, że to właśnie art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych np. o charakterze programowym, intencyjnym, o ile działania te pozostają w granicach zadań gmin przewidzianych w prawie.

Sąd podkreślił przy tym – powołując się na poglądy doktryny - że „poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych”.

Podkreślił również, że „wszelkie dopuszczalne prawnie działania gminy i jej organów mogą być związane przepisami w większym lub mniejszym stopniu. O ile są to działania władcze o charakterze zewnętrznym, tzn. wkraczające w sferę uprawnień podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie i służbowo, to formy i granice takiej ingerencji powinny wyraźnie wynikać z ustawy. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma zakresowa zawarta w art. 6, 7, 15 czy art. 18 ust.1 u.s.g. W odniesieniu do działań niewładczych, gdy nie wkracza się w sferę praw i obowiązków innych podmiotów prawa, w tym również organów wykonawczych gminy, taka podstawa prawna jest wystarczająca.”.

W uzasadnieniu wyroku wskazano również, iż każda działalność rady gminy (rady miasta) jako organu kolegialnego przyjmuje formę uchwały (w znaczeniu formalnym), bez względu na jej nazwę. W konsekwencji uchwała, zależnie od swojej treści, może być przy tym jedną z wielu form działania administracji: aktem prawa miejscowego, działaniem zewnętrznym lub wewnętrznym, generalnym lub indywidualnym, władczym lub niewładczym. W konsekwencji zdaniem Sądu „sama nazwa uchwały nie świadczy jeszcze o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie. Wynika to z jej treści. O ile uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym, jak akty stosowania prawa w sprawach powierzonych radzie gminy, akty współstosowania prawa takie jak: zawieranie umów, czy porozumień, muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy, wskazującą na możliwość i granice działania organu, to do wydania aktu o charakterze niewładczym, a do tej kategorii można zaliczyć różnego rodzaju uchwały intencyjne, wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna.”.

Podsumowując Sąd uznał, że „zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała, pomimo swojego tytułu ma charakter niewładczy, intencyjny. Nie kreuje praw czy obowiązków, a zawiera jedynie oświadczenia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, przy czym wszelkie stanowiska zapadają w formie uchwał.

Wbrew zastrzeżeniom Wojewody Małopolskiego, Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę stwierdził, że z treści podjętej przez Radę Miasta Oświęcim rezolucji wyraźnie wynika, że organ stanowiący odnosił się do niedostatecznego finansowania przez Rząd Rzeczpospolitej Polskiej wydatków oświatowych na terenie Miasta Oświęcim, tj. spraw lokalnych. Jak słusznie wskazał w uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta Oświęcim, wszystkie wskazane w treści rezolucji kwoty, stawki procentowe czy współczynniki wyliczenia subwencji oświatowej dotyczą finansowania wydatków oświatowych na obszarze Gminy Miasta Oświęcim, a nie na poziomie ogólnopolskim.”.

Wyrok nie jest prawomocny.

O co może apelować gmina?