Prawo Dla Samorządu

Celem przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferę uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 roku (sygn. II OSK 449/17) utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2016 roku (sygn. II SA/Rz 728/16) oddalający skargę radnej na uchwałę rady gminy wyrażającą zgodę na rozwiązanie z nią stosunku pracy. Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach.

Wojewódzki Konserwator Zabytków wystąpił do rady gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze swoim pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania będącym jednocześnie radnym w tejże gminie. W uzasadnieniu wniosku pracodawca – Wojewoda - wskazał, że zmiana na przedmiotowym stanowisku podyktowana jest potrzebą dokonania przekształceń organizacyjnych i kadrowych w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków. Wskazał on również na konieczność zapewnienia pożądanej współpracy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z Wojewodą przy realizacji statutowych zadań ww. Urzędu. W uzupełnieniu do wniosku Wojewoda poinformował, że przyczyną odwołania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Po szeregu perturbacji związanych z prawidłowym zwołaniem sesji (co stanowi drugi z interesujących obszarów rozważań sądów w obu komentowanych orzeczeniach) rada gminy wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną.

Radna zaskarżyła przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Sąd ten w całości oddalił skargę uznając za bezsporne, że przyczyną odwołania radnej ze stanowiska nie były okoliczności związane z uzyskaniem przez nią mandatu radnej. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej związanej z niewystarczającym uzasadnieniem uchwały, które w jej ocenie nie pozwalało zweryfikować prawidłowości jej podjęcia. W ocenie Sądu „uzasadnienie to jest wyczerpujące i szczegółowe. W sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika z niego, że przyczyną odwołania radnej ze stanowiska nie były okoliczności związane z wykonywaniem mandatu, ale okoliczności inne opisane w tym uzasadnieniu.”.

WSA w Rzeszowie oceniając prawidłowość uzasadnienia zaskarżonej uchwały odniósł się także do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami, który stanowił podstawę powołania radnej na pełnione przez nią stanowisko. Sąd wskazał, że „pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może kwestionować skutecznie odwołania równoznacznego z rozwiązaniem umowy o pracę ze względu na brak uzasadnionej przyczyny. Ogólna klauzula zawarta w art. 69 pkt 1 kodeksu pracy o wyłączeniu trybu postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę z pracownikami powołanymi nie ma zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, będących jednocześnie radnymi. Treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie obejmuje ochroną w nim przewidzianą wszystkich pracowników, w tym i tych, którzy stali się pracownikami w następstwie powołania. Ochroną objęta jest trwałość stosunku pracy. W konsekwencji odwołania ze stanowiska pracownika powołanego – radnego, skutkujące rozwiązanie stosunku pracy bez zgody rady gminy, będzie stanowiło naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i jako niezgodne z prawem daje pracownikowi odwołanemu prawo dochodzenia odpowiednio roszczeń określonych w art. 45 kodeksu pracy (tak słusznie Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 2015 r., II PK 101/14).”. Zdaniem Sadu I instancji „celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest jednak zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (tak słusznie NSA w wyroku z 5 czerwca 2014 r., II OSK 3133/13).”.

Radna, której dotyczyła przedmiotowa uchwała, zaskarżyła przedmiotowy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając mu m.in. naruszenie art. 25 ust. 2 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wyczerpujące i szczegółowe, a z jego treści wynika, iż przyczyną odwołania Skarżącej nie były okoliczności związane z wykonywaniem mandatu, w sytuacji gdy uzasadnienie skarżonej uchwały sprowadza się do przytoczenia twierdzeń zawartych we wniosku Wojewody P. oraz powołania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – a tym samym jest sprzeczne z normami wynikającymi ze wskazanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 roku (sygn. II OSK 449/17) w całości oddalił skargę kasacyjną utrzymując tym samym w mocy wyrok Sądu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że „rada odmawia wyrażenia zgody, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tak przyjęta konstrukcja przesłanki negatywnej w art. 25 ust. 2 in fine ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że jeżeli nie wystąpi, rada gminy ma pozostawioną swobodę oceny w podjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.”. NSA wskazał, że „w orzecznictwie sądowym przyjęte jest, że regulacja art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym została wprowadzona dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu, zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami w tej ustawie. Celem tej regulacji nie jest natomiast udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym.”.

Zdaniem NSA w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na okoliczności, które zostały przyjęte w uchwale wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną. Zmiany organizacyjne, a przede wszystkim relacja ustrojowa pomiędzy organem administracji rządowej o kompetencji ogólnej, jakim jest wojewoda, a organem administracji rządowej zespolonej oparta na sprawowaniu kierownictwa wobec tego drugiego systemu administracji rządowej przez wojewodę nie daje podstaw do oceny naruszenia przepisów prawa w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji w ocenie NSA przeprowadził zgodną z przepisami prawa ocenę spełnienia wymogu w uzasadnieniu uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wykluczono związek rozwiązania stosunku pracy w związku z wykonywaniem mandatu przez radną.

NSA podkreślić, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono powyższego faktu, a zawarto polemikę co do faktu zmian organizacyjnych. Rada Miasta nie jest powołana do kontroli i oceny zmian organizacyjnych i powołania obsady personalnej w organach administracji rządowej zespolonej, jak i niezespolonej. Rada Miasta nie może zdaniem NSA ze względu na inną ocenę tych okoliczności nie wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.

Kiedy rada może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym?