Prawo Dla Samorządu

Odstąpienie od obowiązku przetargu na zawarcie długoterminowej umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości gminy wymaga każdocześnie indywidualnej zgody rady.

Tezę powyższej treści sformułował NSA w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3944/18, w którym równocześnie odrzucił tezę przeciwną, dopuszczającą wyrażenie przez radę gminy generalnej zgody na bezprzetargowy najem lub dzierżawę nieruchomości gminnych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w określonych rodzajowo sytuacjach.

W orzecznictwie i piśmiennictwie od lat spornym jest, czy zgoda rady na bezprzetargowy najem/dzierżawę na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony musi mieć charakter indywidualny i być udzielana każdocześnie przed udostępnieniem w tej formie nieruchomości przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy może mieć charakter generalny i zostać wyrażona w uchwale rady gminy w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi, zwalniając tym samym organ wykonawczy z konieczności występowania w każdym przypadku o udzielenie mu zgody na odstąpienie od przetargowego trybu udostępniania nieruchomości w drodze dzierżawy lub najmu.

Wyżej wskazanych wątpliwości nie rozwiała nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami z 2010 r. (dokonana ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 206, poz. 1590), w uzasadnieniu której wyraźnie wskazano, że przyjmowana przez część sądów administracyjnych interpretacja, że odstąpienie od obowiązku przetargu przy najmie lub dzierżawie nieruchomości samorządowych wymaga zawsze indywidualnej zgody organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przy równoczesnym spełnieniu warunków właściwych dla bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości wypacza intencję ustawodawcy.

O aktualności omawianej problematyki świadczy powołany na wstępie wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3944/18. Zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski, rozstrzygnięciem nadzorczym ze stycznia 2018 r., stwierdził częściowo nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy O. oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Organ nadzoru zakwestionował m.in. postanowienia uchwały wprowadzające zwolnienie burmistrza z obowiązku uzyskiwania zgody rady na bezprzetargowy najem i dzierżawę nieruchomości gminnych.

Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwalają na odstąpienie od przetargu w każdej sytuacji, jeśli rada wyrazi na to zgodę i nie uzależniają zgody rady od spełnienia dodatkowych przesłanek podmiotowych, przedmiotowych czy funkcjonalnych. W ocenie Wojewody, zawarte w art. 37 ust. 4 ustawy sformułowanie „może udzielić zgody” jednoznacznie jednak wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Zatem, każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Podjęcie generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów doprowadziłoby do utraty przez radę funkcji organu kontrolnego.

Rada Miejska w O. wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, jednak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 285/18, w całości podzielił stanowisko Wojewody w omawianym zakresie. W skardze kasacyjnej od tego orzeczenia Rada podniosła, że przyjęte przez Sąd stanowisko stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, które w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a wyraźnie wskazują, że jedynie w sytuacji gdy rada nie określi zasad gospodarowania nieruchomościami, organ wykonawczy musi uzyskać jej zgodę na zawarcie długoterminowej umowy dzierżawy lub najmu. W ocenie rady wymóg spójności systemu prawa nakazuje przyjąć, że przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z regulacją ustawy ustrojowej i dopuszcza nie tylko wyrażanie przez radę zgód indywidualnych na bezprzetargowy najem (dzierżawę), ale również umocowuje radę do wyrażenia generalnego odstępstwa od obowiązku przetargowego udostępniania nieruchomości gminnych w omawianej formie. Na poparcie swojego stanowiska, Rada przywołała przykłady wyroków sądowych, w których przyjęto tożsamą z nim interpretację relacji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

NSA rozpoznając wniesioną przez Radę skargę kasacyjną orzekł, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Z uzasadnienia wyroku wynika, że NSA uznał, że zbieg przepisów ustawy ustrojowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami rozpatrywać należy z zastosowaniem reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Sąd kasacyjny podkreślił, że o przetargowym i bezprzetargowym trybie zawarcia umów użytkowania, najmu i dzierżawy, stanowi w pierwszej kolejności i w sposób wyraźny art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika konieczność rozważenia przez radę zasadności udzielenia odstępstwa w odniesieniu do konkretnej umowy. NSA wskazał, że wymóg udzielania przez radę każdoczesnej zgody na zawarcie wskazanych w art. 37 ust. 4 ustawy umów w trybie bezprzetargowym ma umożliwić radzie sprawowanie nadzoru i kontroli nad gospodarowaniem nieruchomościami gminnymi. Realizacja tych funkcji nakazuje odczytywać kompetencję z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako wyłączną kompetencję rady do decydowania, które konkretnie z nieruchomości gminy mogą być wyłączone z ustawowego obowiązku przetargowego wyłonienia użytkownika, najemcy i dzierżawcy.

Przyjęta przez NSA interpretacja relacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami ma bardzo duże znaczenie praktyczne. Wiele jednostek samorządu terytorialnego ma uchwalone zasady gospodarowania nieruchomościami, w których dopuszcza bezprzetargowy najem lub dzierżawę na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w określonych uchwałą sytuacjach lub w odniesieniu do określonych uchwałą nieruchomości. Przyjęcie, że tego rodzaju regulacje są wadliwe, może rodzić realne problemy w zakresie oceny ważności i skuteczności zawartych już z ich zastosowaniem umów najmu lub dzierżawy.

Zgoda indywidualna, czy generalna? Kolejny wyrok w sprawie dzierżawy i najmu nieruchomości gminnych