Prawo Dla Samorządu

Znowelizowane przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadziły nowe ograniczenia związane z zasiadaniem przez wójtów w radach nadzorczych spółek prawa handlowego dodatkowo komplikując i tak nieprecyzyjne w tym zakresie przepisy.

Dotychczasowe ograniczenia

Ograniczenia związane z zasiadaniem przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) w radach nadzorczych spółek prawa handlowego nie są nowością w systemie polskiego prawa samorządowego. Dotychczas kwestia ta regulowana była przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Wśród szeregu różnego rodzaju ograniczeń wymienionych w art. 4 zakazuje ona wójtom (burmistrzom, prezydentom miast) m.in. bycia członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego.

Istotne wątpliwości budzi sankcja przewidziana przez ustawodawcę za naruszenie powyższego zakazu. Z jednej strony przedmiotowa ustawa stanowi, że naruszenie wszystkich zakazów, o których mowa w art. 4, przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) skutkuje wygaśnięciem jego mandatu. Z drugiej zaś strony ta sama ustawa w jednym z dalszych przepisów stanowi, że wybór lub powołanie do władz spółki, spółdzielni lub fundacji z naruszeniem powyższego zakazu jest z mocy prawa nieważne i nie podlega wpisaniu do właściwego rejestru.

Powyższe może prowadzić do dwóch różnych wniosków:

skoro powołanie wójta do rady nadzorczej jest nieważne z mocy prawa i nie wywołuje w tym zakresie skutków prawnych to jest to sankcja szczególna wobec sankcji w postaci utraty mandatu. Jednocześnie w takiej sytuacji de facto nie dochodzi do sankcjonowanego przez ustawodawcę konfliktu interesów związanego z jednoczesnym pełnieniem przez daną osobę funkcji wójta oraz członka rady nadzorczej. Cel w postaci nie wykonywania dwóch sprzecznych ze sobą aktywności zostaje osiągnięty w sposób inny aniżeli poprzez wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
obie sankcje – utrata mandat wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz nieważność wyboru do rady nadzorczej – stosowane są równolegle. W konsekwencji wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie tylko nie obejmuje funkcji w radzie nadzorczej, ale dodatkowo traci swój mandat uzyskany w wyborach powszechnych.

Biorąc pod uwagę cel przedmiotowych przepisów oraz zasadę proporcjonalności należy przychylić się do pierwszego wariantu. W doktrynie prawa samorządowego podnoszone są jednak w tym zakresie istotne wątpliwości.

Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie przewiduje w przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) – w przeciwieństwie do szeregu innych osób objętych zakresem podmiotowym tej ustawy - okresów przejściowych, w których powinni się zrzec pełnionych funkcji zakazanych przez ustawę. Mogłoby to sugerować, że osoba pełniąca funkcje w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego, która została wybrana na wójta (burmistrza prezydenta miasta) powinna zrzec się dotychczasowej funkcji przed dniem objęcia mandatu samorządowego. Kwestia ta jednak została uregulowana przez ustawodawcę w ustawie Kodeks wyborczy, który stanowi, że jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, objętą ustawowymi zakazami, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Istotny wyjątek

Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne przewiduje w analizowanym zakresie pewien istotny wyjątek. Zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek, nie dotyczy m.in. wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), o ile zostali zgłoszeni do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki, inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego lub związek metropolitalny.

Osoby te nie mogą jednak zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby. Powyższy przepis jeszcze w poprzedniej kadencji dotyczył zatem sytuacji, w której wójt zostanie zgłoszony do rady nadzorczej spółki z udziałem własnej gminy, jak również do rady nadzorczej spółki, w którym jego gmina nie posiada żadnych udziałów.

Nowe zakazy

Sprawa znacząco skomplikowała się jednak od nowej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, kiedy to po raz pierwszy zastosowanie znalazły nowe przepisy wprowadzone do ustawy o samorządzie gminnym ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zmiany w tym zakresie objęły m.in. poszerzenie zakresu podmiotowego ograniczeń wynikających z art. 24f ust. 2. Po nowelizacji przepis ten stanowi, iż wójtowie (sic!), radni, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, radnych, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, a także osoby pozostające we wspólnym pożyciu z wójtami (sic!), zastępcami wójtów, radnymi, sekretarzami gminy, skarbnikami gminy, kierownikami jednostek organizacyjnych gminy, osobami zarządzającymi i członkami organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne. Jednocześnie ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że jeżeli wybór lub powołanie, o których mowa powyżej, nastąpiły przed rozpoczęciem wykonywania mandatu radnego albo dniem wyboru wójta lub przed zatrudnieniem na stanowisku sekretarza gminy, powołaniem na stanowisko zastępcy wójta, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy oraz osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną, osoby, o których mowa powyżej, są obowiązane zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego albo wójta czy też od dnia zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lub powołania na stanowisko. W razie niezrzeczenia się stanowiska lub funkcji osoba, o której mowa powyżej, traci je z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym.

Podkreślić należy, iż w art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym literalnie dotyczy spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Brak w tym przepisie wyraźnego ograniczenia do gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, z udziałem gminy w której wójt sprawuje swój mandat. Tymczasem w szeregu innych tzw. przepisów antykorupcyjnych ustawy o samorządzie gminnym takie ograniczenie zostało poczynione (np. art. 24f ust. 1 zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat (sic!), a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności).

Wydaje się jednak, iż przyjęcie, że powyższy zakaz dotyczy wszystkich gmin, a nie tylko tej w której dana osoba sprawuje funkcję publiczną, pozostaje w sprzeczności z celem tej regulacji. Za jej ścieśniającą wykładnią przemawia dodatkowo zakresem podmiotowy analizowanego przepisu, który dotyczy także współmałżonków osób pełniących funkcje publiczne w strukturach samorządowych, a od tej kadencji także osób pozostających z samorządowcami we wspólnym pożyciu. Innymi słowy wysoce dyskusyjne wydaje się, aby celem ustawodawcy było ograniczenie możliwości np. współmałżonków radnych do zasiadania w organach spółek z udziałem gmin na terenie całego kraju. Jeśli przyjąć, iż ograniczenie to nie ma tak szerokiego zakresu w przypadku małżonków radnych, to nie będzie miało takiego charakteru także w przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast).

Pomimo tego w doktrynie prawa samorządowego formułowane są tezy, iż zakaz ten nie odnosi się do spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego innego niż gminny poziomu (tj. poziomu powiatowego czy wojewódzkiego). A contrario należałoby zatem przyjąć, iż odnosi się od w pełni do poziomu gminnego.

Powyższa kwestia ma kluczowe znaczenie w kontekście wzajemnych relacji pomiędzy przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przyjęcie wąskiej interpretacji art. 24f ust. 2 ustawy ustrojowej umożliwiałoby bowiem zastosowanie wyjątku z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Innymi słowy wójt (burmistrz, prezydent miasta) mógłby być członkiem rady nadzorczej spółki prawa handlowego z udziałem innej gminy, aniżeli ta w której sprawuje swój mandat, o ile zostałby do tej rady wybrany przez odpowiedni podmiot.

Przyjęcie szerokiej interpretacji w powyższym zakresie zamykałoby przed wójtami wszelkie spółki z udziałem gmin i innych gminnych osób prawnych. Nie stanowiłoby natomiast przeszkód do objęcia takiej funkcji w spółkach z udziałem powiatów, województw czy Skarbu Państwa na zasadach określonych w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Jednoznaczne rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymagałoby dokonania szczegółowej analizy w tym zakresie z odwołaniem nie tylko do poglądów doktryny, ale także orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. Tego typu analiza wykracza niestety poza ramy niniejszego artykułu. Jego celem jest zasygnalizowanie kluczowych w tym zakresie wątpliwości. Należy mieć nadzieję, że możliwie szybko wątpliwości te dostrzeże ustawodawca, który doprecyzuje krytykowane od lat tzw. przepisy antykorupcyjne.

Udział wójta w radzie nadzorczej spółki prawa handlowego