06.02.2019


Działanie uchwały wstecz a zasady demokratycznego państwa

KATEGORIA: Wokanda

Odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów. Działanie takie musi być niezbędne dla realizacji wartości konstytucyjnej, postrzeganej jako istotniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji.

Wyrokiem z dnia 08 sierpnia 2018r. (I OSK 686/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stwierdzający nieważność uchwały Rady Miasta w sprawie ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających z kompleksu basenowego.  Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miasta dnia 23 czerwca 2017 roku podjęła uchwałę dotyczącą ustalenia cen biletów wstępu oraz karnetów wstępu dla osób korzystających  z kompleksu basenowego. W uchwale zawarto zapis stanowiący, że ma ona moc obowiązującą od dnia 24 czerwca 2017 r. tj. wiąże z dniem następującym po jej podjęciu. Zaznaczyć trzeba, że uchwała ta faktycznie weszła w życie wraz z upływem okresu vacatio legis, który został wyznaczony na 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Wojewoda Łódzki stwierdził niezgodność uchwały w zakresie zastrzegającym jej moc obowiązującą, powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wsteczna moc wiążąca  uchwały, narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Wojewoda wskazał, że zabieg polegający na zastrzeżeniu mocy wiążącej uchwały przed jej wejściem w życie nie służył wartości konstytucyjnej o wadze większej od wartości chronionej zakazem retroakcji. Jako chronioną wskazał natomiast zasadę zaufania obywateli do państwa.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że rzeczona uchwała, w zakresie w jakim ustanawia dzień swojego obowiązywania na dzień następujący po jej podjęciu, wydana została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 Konstytucji RP a także art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Miasto wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Rozpatrując sprawę, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego. Wskazał, że Rada Miasta nie wykazała, aby wystąpiły okoliczności szczególne, mogące uzasadnić nadanie uchwale charakteru retroaktywnego. Remont obiektu, ani zakończenie roku szkolnego nie mogły zdaniem Sądu stanowić uzasadnienia dla nadania uchwale mocy wstecznej. W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki nie podzielił zdania Rady Miasta, jakoby podjęcie uchwały z mocą wsteczną nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji braku podstaw do stwierdzenia nieważności tego aktu. Sąd podniósł ponadto, że warunkiem wejścia w życie aktu  nie jest samo jego przyjęcie zgodnie z przepisami prawa, a równie istotne jest jego ogłoszenie w prawidłowy sposób.

Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe podniesienie w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia przez rzeczoną uchwałę zasad prawidłowej legislacji, zakazu niedziałania prawa wstecz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Miasto zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie m.in. art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez przyjęcie, że akt normatywny, stanowiący cennik za skorzystanie z kompleksu basenowego i uchwalający jego wejście w życie z terminem krótszym niż 14 dni vacatio legis narusza zasady demokratycznego państwa prawa. Skarżące Miasto akcentowało, że nadanie uchwale mocy wstecznej miało na celu przyspieszenie otwarcia obiektu, a czternastodniowy okres vacatio legis opóźniłby tylko ten proces.

Miasto wskazywało także, że na obywateli nie został nałożony obowiązek korzystania z kompleksu basenowego, w związku z czym nie mogło dojść do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, ani zaufania obywateli do państwa. Co więcej, skarżący podnosił, że Sąd Wojewódzki nie zbadał, czy doszło do pogorszenia sytuacji adresatów uchwały względem stanu istniejącego przed jej podjęciem.

Miasto zwróciło również uwagę, że wprowadzony uchwałą cennik nie zmienił stawek dotychczas obowiązujących za korzystanie z kompleksu. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego argumentowano, że zasady demokratycznego prawa i wywodząca się z niej zasada ochrony zaufania do państwa oznaczają przede wszystkim konieczność ochrony i respektowania praw nabytych, ale obejmują jednocześnie zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne. W związku z powyższym, zdaniem Miasta,  uchwalenie cennika za usługi charakteryzujące się dowolnością ich świadczenia nie narusza praw nabytych.

Rozpoznając zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez „uznanie, iż akt normatywny, stanowiący jedynie cennik za skorzystanie z kompleksu basenowego i uchwalający jego wejście w życie z terminem krótszym niż 14 dni, narusza zasady demokratycznego państwa prawa.” 

Za prawidłową NSA uznał argumentacje Sądu Wojewódzkiego wskazującą, że odstąpienie od zasady nieretroakcji jest możliwe tylko w szczególnych przypadkach, wyłącznie z usprawiedliwionych względów dla urzeczywistnienia wartości konstytucyjnej postrzeganej jako istotniejsza od wartości chronionej zakazem działania prawa wstecz.

Ponadto powołując się na własne orzecznictwo (II FSK 1272/09) NSA wskazał, że wsteczna moc prawa dotyczyć może tylko przyznania praw, a wykluczyć należy możliwość stosowania retroakcji do nakładania obowiązków.

W ocenie Sądu nieskuteczna była argumentacja skarżącego Miasta opierająca się na twierdzeniu, jakoby nadanie mocy wstecznej uchwale miało umożliwić wcześniejsze korzystanie z kompleksu basenowego oraz poprawienie standardów życia mieszkańców. Okoliczności te zdaniem NSA nie wiążą się z treścią podjętej uchwały.

NSA zaznaczył także, że za bezpodstawne należy uznać powoływanie się przez Miasto na ochronę interesu obywatela jako podstawę do nadania rzeczonej uchwale mocy wstecznej. Jak wskazuje Sąd, nadanie mocy wstecznej uchwale w rzeczonej sprawie nie chroniło interesów obywatela, ze względu na fakt, że nie wiedział on w odpowiednim czasie, jaka jest wysokość obowiązującej go stawki.

Sąd wskazał także, że nie jest doniosły dla sprawy fakt, że wysokość stawek nie zmieniła się, względem poprzednio obowiązujących. Indywidualny stan sprawy nie może mieć bowiem wpływu na wykładnię normy prawnej, a może jedynie oddziaływać na jej stosowanie.

Akceptacja tez skarżącego Miasta doprowadziłaby zdaniem Sądu, do dopuszczalności sytuacji, w której osoby korzystające z obiektu komunalnego, byłyby zobowiązane do uiszczania opłat nieznanych im w momencie takiego korzystania. NSA wskazał, że źródłem wiedzy obywateli o treści wiążącego ich prawa nie jest sam akt (uchwała), ale treść tego aktu opublikowana we właściwym dzienniku urzędowym.

Zdaniem NSA dopuszczenie takiej wykładni i działania Miasta jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej.



Autor:
Joanna Kostrzewska

radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.



Martyna Krystman

asystent w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, interesuje się prawem administracyjnym


TAGI: Legislacja, Podatki i opłaty lokalne, Rada gminy, Samorząd, Wyrok NSA,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu