Prawo Dla Samorządu

Na podstawie art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.) [dalej: K.w.] od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu.

Terminy zaskarżania ww. orzeczeń (czyli uchwał właściwej rady i postanowień komisarza wyborczego) oblicza się według zasady wskazanej w art. 9 § 1 K.w. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku.

Jedną ze spotykanych w praktyce trudności związanych z kwestionowaniem przedmiotowych orzeczeń jest problematyka związana ze skutecznym wniesieniem skargi. Analiza orzecznictwa wskazuje, że jedną z najczęstszych przyczyn odrzucenia skargi jest uchybienie terminowi wskazanemu w art. 386 § 1 K.w.. Zwrócić należy uwagę, że K.w. w sposób szczególny reguluje zasady wnoszenia skargi na przedmiotowe orzeczenia. Na tę kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swym postanowieniu z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 455/18, w którym wskazał, że na gruncie ustawy p.p.s.a., jak również na gruncie przepisów szczególnych Kodeksu wyborczego, brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "złożenia" z "nadaniem".

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W związku z orzeczeniem Sądu Okręgowego we Wrocławiu Wydział III Karny z dnia 26 czerwca 2017 r. sygn. akt III K 61/17 i Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu II Wydział Karny z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II AKa 303/17, Komisarz Wyborczy we Wrocławiu [dalej: Komisarz] postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r. wygasił mandat radnej Rady Miejskiej w Obornikach Śląskich z powodu utraty prawa wybieralności. Radna otrzymała przedmiotowe postanowienie dnia 7 grudnia 2017 r. W związku z tym, że nie zgadzała się ona z jego treścią, postanowiła złożyć skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Komisarza. Skarga ta została nadana w urzędzie pocztowym dnia 14 grudnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 849/17, odrzucił skargę radnej na przedmiotowe postanowienie Komisarza. Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 9 § 1 K.w., ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że w art. 9 § 1 K.w. ustawodawca wprowadził uregulowanie dotyczące zachowania terminu do wniesienia skargi lub odwołania odmienne niż w art. 83 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.]. Z art. 9 § 1 K.w. wynika, że o zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje data złożenia pisma do właściwej instytucji (w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku), czyli data wpływu pisma do wskazanego w przepisie organu, a nie data jego nadania w urzędzie pocztowym. Norma z art. 9 § 1 K.w. stanowi wyjątek od zasady, że nadanie pisma w urzędzie pocztowym w przewidzianym ustawą terminie jest równoznaczne ze złożeniem skargi.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało doręczone skarżącej 7 grudnia 2017 r. Siedmiodniowy termin do złożenia skargi na to postanowienie upływał 14 grudnia 2017 r. Skarga zaadresowana do Komisarza została nadana w urzędzie pocztowym 14 grudnia 2017 r. i wpłynęła do organu 21 grudnia 2017 r., a więc siedem dni po upływie terminu z art. 384 § 1 K.w. Z tego powodu Sąd I instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji wniosła skarżąca. Radna zarzuciła m.in. naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 9 § 1 K.w.

Rozpatrujący zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny w swym postanowieniu z dnia 15 maja 2018 r. podzielił pogląd sądu I instancji w zakresie interpretacji art. 9 § 1 K.w. Ponadto zauważył, że wbrew twierdzeniom zażalenia, z art. 9 § 1 K.w. wynika, że o zachowaniu 7-dniowego terminu do wniesienia skargi na postanowienie komisarza wyborczego stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego decyduje data złożenia skargi organowi wyborczemu. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do art. 83 § 3 p.p.s.a. i z tego względu Sąd I instancji prawidłowo przyjął w tej sprawie, że skarga na postanowienie Komisarza z 7 grudnia 2017 r. została wniesiona z uchybieniem terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w omawianej sprawie, na gruncie ustawy p.p.s.a., jak również na gruncie przepisów szczególnych Kodeksu wyborczego, brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia „złożenia” z „nadaniem”. Pojęcia te bywają używane zamiennie w orzecznictwie lub poglądach doktryny, jednak ustawodawca w przepisach ustawy p.p.s.a. nie nadał im tego samego znaczenia. Zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a. „oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu”. W tej normie ustawodawca przewidział dwa pojęcia - oddanie pisma, a więc fizyczne przekazanie go operatorowi oraz wniesienie pisma, a więc jego wpływ do sądu. Dla zachowania terminu do dokonania czynności procesowej na gruncie tego przepisu oddanie pisma jest równoznaczne w skutkach prawnych z wniesieniem do sądu. Natomiast zgodnie z art. 83 § 4 p.p.s.a. „to samo dotyczy złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku.” W tym przypadku, ustawodawca posłużył się pojęciem „złożenia pisma”, które ma tożsame znaczenie z „oddaniem pisma”, o którym stanowi art. 83 § 3 p.p.s.a. (nie ulega wątpliwości, że normy z obu tych przepisów należy odczytywać łącznie). Oznacza to, że na gruncie ustawy p.p.s.a. ustawodawca traktuje oddanie pisma i złożenie pisma jako fizyczne jego przekazanie odpowiedniemu podmiotowi - uprawnionemu operatorowi, dowódcy jednostki wojskowej, administracji zakładu karnego albo kapitanowi statku.

Ponadto Sąd II instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane w zażaleniu, że przepisy K.w. są przepisami szczególnymi względem przepisów ustawy p.p.s.a. Jedną ze szczególnych regulacji stanowi właśnie art. 9 § 1 K.w., który również posługuje się pojęciem złożenia dokumentu. Jednocześnie, odmiennie niż art. 83 § 3 i 4 p.p.s.a., przepis ten przewiduje, że zachowanie terminu do dokonania określonych w K.w. czynności procesowych zależy właśnie od złożenia pisma (a więc oddania pisma) do właściwego sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku. Jest to regulacja wyjątkowa, spójna z innymi szczególnymi regulacjami K.w., zapewniającymi sprawne i skuteczne przeprowadzenie wyborów. Szczególny charakter art. 9 § 1 K.w. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16; z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 444/17; z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 1331/15; z 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16; z 18 listopada 2015 r., sygn. II OZ 1144/15).

Zgubna rutyna czyli o zaskarżaniu orzeczeń stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego