Prawo Dla Samorządu

Wójt jest organem kadencyjnym, pochodzącym z wyborów powszechnych, równych, bezpośrednich oraz odbywających się w głosowaniu tajnym (art. 471 Kodeksu wyborczego). Na podstawie elekcji dokonanej przez ogół mieszkańców całej gminy, dokonuje się niejako – za następczą zgodą – wybór na stanowisko pracy[1]. Jest to stosunek pracy zawierany na czas określony – czas sprawowania mandatu[2]. Jego nawiązanie jest więc konsekwencją wyboru, powodującego objęcie stanowiska organu administracji – jest w związku z powyższym stosunkiem niesamodzielnym[3].

To do właściwości rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta (art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Wskazać należy, że podjęcie przez radę gminy uchwały ustalającej wynagrodzenie jest obligatoryjne[4]. Ponadto, podmiotem właściwym do podejmowania wobec wójta czynności z zakresu prawa pracy, a konkretyzując – czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy – jest zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych przewodniczący rady gminy. To właśnie na tej podstawie urząd gminy sporządza akt nawiązania z wójtem stosunku pracy, który to potwierdza warunki zatrudnienia[5].

W tej materii zdaje się rodzić pytanie kluczowe – czy rada gminy jest zobowiązana do podjęcia uchwały określającej wynagrodzenie wójta wraz z rozpoczęciem każdej kadencji, czy może poprzestać na stosowaniu poprzednich uchwał do kolejnych wójtów? Innymi słowy, czy w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym określenie „wójt” odnosi się do stanowiska, czy raczej każdorazowo wybieranej do jego pełnienia osoby?

Sekwencja wydarzeń po elekcji wójta zdaje się wskazywać, na korzyść stwierdzenia, że rada gminy winna każdorazowo podjąć uchwałę określającą jego wynagrodzenie[6]. Dopiero bowiem po otrzymaniu zaświadczenia od gminnej komisji wyborczej i złożeniu ślubowania na sesji rady zwołanej przez komisarza wyborczego rada gminy podejmuje uchwałę ustalającą wynagrodzenie – dopiero bowiem wtedy pewne jest, kto został wójtem[7]. Rada gminy nie może wcześniej podjąć takiego rozstrzygnięcia ze względu na to, że jest to uchwała skierowana do konkretnego adresata – wskazanego imiennie – która jednocześnie uwzględnia jego warunki osobiste, kwalifikacje, doświadczenie czy zajmowane stanowisko[8].

Podobne stanowisko, zajmują Kamila Lewandowska oraz Tomasz Lewandowski w komentarzu praktycznym do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Autorzy wprost stwierdzają, że: „uchwała w sprawie wynagrodzenia winna być podejmowana każdorazowo po zmianie na stanowisku wójta, starosty albo marszałka. Obowiązek ten wynika z faktu, że jest ona kierowana do imiennie wyznaczonego adresata, uwzględnia zajmowane stanowisko, posiadane kwalifikacje zawodowe oraz decyduje o składniku fakultatywnym wynagrodzenia (dodatek funkcyjny) i okresie jego otrzymywania”[9].

Zgodnie z art. 8 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawcą wójta jest urząd gminy. Zgodnie z art. 11 Kodeksu pracy nawiązanie oraz ustalenie warunków stosunku pracy bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. W niniejszej sytuacji, jak wskazuje Wojciech Drobny: „do przewodniczącego rady gminy jako podmiotu ustawowo umocowanego do określania warunków pracy wójta (…) należy w szczególności: wskazanie rodzaju pracy, miejsca jej wykonywania, wymiaru czasu pracy i terminu jej rozpoczęcia, co w praktyce oznacza konieczność sporządzenia odpowiedniego dokumentu, podpisania go przez przewodniczącego rady gminy i doręczenia wójtowi (…), a także odebrania od niego oświadczenia woli w tym zakresie i złożenia kopii do jego akt osobowych”[10]. Bezpośrednio wskazuje to na zindywidualizowanie stosunku zatrudnienia wójta, jakim jest stosunek pracy z wyboru, a co za tym idzie na konieczność każdorazowego podjęcia nowej uchwały ustalającej warunki tego zatrudnienia – w tym wynagrodzenie.

Co więcej, Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku 02 listopada 2016r. sygn. akt. III APa 14/16 stwierdził, że: „rada gminy jest wyłącznie legitymowana do ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta. (…) Uchwałę w tym zakresie należy uznać niewątpliwie za postanowienie umowy o pracę, kreujące jeden z warunków koniecznych umowy o pracę”. Stosunek pracy jest z kolei stosunkiem indywidualnym i konkretnym – niedopuszczalne wydaje się więc być rozciąganie temporalnej skuteczności uchwały ustalającej wynagrodzenie wójta wybranego na daną kadencję, na kadencje kolejne – niezależnie od zmian personalnych na danym stanowisku.

Przemawiać za przedstawioną tezą zdaje się także uregulowanie zmiany wysokości wynagrodzenia burmistrza, Jak podkreśla Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 roku sygn. akt. III PK 33/17: „Organem uprawnionym do oceny jakości pracy świadczonej na stanowisku z wyboru jest organ stanowiący gminy. (…) Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje uprawnienie w znaczeniu materialnoprawnym do kształtowania wynagrodzenia. Jednostronna zmiana (obniżenie) wynagrodzenia może być dokonana przez organ stanowiący gminy właśnie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym”. Skoro więc gmina jest uprawniona do zmiany wynagrodzenia wójta zależnie od faktycznej oceny sprawowania przez niego obowiązków, to za niewskazane wydaje się stanowisko, dopuszczające stosowanie uchwały właściwej zindywidualizowanym kryteriom jednego wójta, wobec kolejnych.

Podsumowując, wydaje się, że za słuszne należy uznać stanowisko doktryny i judykatury opowiadające się za koniecznością każdorazowego podejmowania uchwały ustalającej wynagrodzenie wójta, wraz z początkiem nowej kadencji. Warto jednak wskazać, że w doktrynie pojawiają się głosy, które nie wykluczają stosowania uchwały właściwej ustępującemu wójtowi wobec nowego, jeżeli rada gminy nie ustaliła wynagrodzenia wójta obejmującego urząd [11].

[1] Jaśkowski, Kazimierz. Art. 73.,W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu pracy. Jaśkowski Kazimierz, Maniewska Eliza; System Informacji Prawnej LEX, 2018;Teza 2

[2] Ibidem, Teza 3

[3] Szewc, Tomasz; Glosa do postanowienia WSA z dnia 29 marca 2017 r., II SA/Lu 184/17. Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych, 2017; Teza 1

[4] Szewc, Andrzej i Szewc, Tomasz; Rozdział IV, 1.3.3. Dokonywanie wobec wójta czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. W: Wójt, burmistrz, prezydent miasta. ABC, 2006

[5] Ibidem.

[6] Na istotę kolejności wydarzeń wskazuje Tomasz Szewc w: Ustalanie i zmiana wynagrodzenia wójta. Publikacje Elektroniczne ABC. Teza 1

[7] Ibidem.

[8] Ibidem.

[9] Lewandowska, Kamila i Lewandowski, Tomasz. Zmiany w wynagradzaniu pracowników samorządowych.; System Informacji Prawnej LEX; Teza 1

[10] Drobny, Wojciech. Art. 8. W: Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz.; Drobny Wojciech, Mazuryk Marcin, Zuzankiewicz Piotr; Oficyna, 2010; Teza 8

[11] Augustyniak, Monika. 4.3.1. Sesja o charakterze normatywnym. W: Organizacja i funkcjonowanie rady gminy. Wolters Kluwer Polska, 2012.; przypis 38

Wójt jako pracownik z wyboru