Prawo Dla Samorządu

Organ ma obowiązek udostępnić stronie kopię dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, z uwzględnieniem swoich możliwości technicznych i organizacyjnych.

14 marca 2018 roku Rzecznik Praw Obywatelskich wystosował wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie "Czy w ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy?"

8 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę na mocy której przychylił się do poglądu, że w świetle art. 73 § 1 kpa organ ma obowiązek, biorąc pod uwagę możliwości techniczne i organizacyjne, udostępnić stronie kopię dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Podstawą rozważań 7-osobowego składu NSA była analiza dwóch przeciwstawnych interpretacji art. 73 § 1 k.p.a.

Pierwsza z nich odwołuje się do literalnej, sztywnej interpretacji ww. artykułu i stanowi, że czynności w postaci sporządzenia notatek z akt, kopii lub odpisów należą do strony, a wykonanie kopii na jej żądanie jest możliwe tylko w sytuacji, gdy strona wykaże ważny interes. Jednocześnie, zagadnienie dostępu do akt sprawy w formie udostępnienia kopii przez organ, powinno być rozstrzygnięte przez ustawodawcę przy okazji nowelizacji tego przepisu.

Do takiej interpretacji art. 73 § 1 k.p.a., w swoim stanowisku w tej sprawie, przychylił się również Prokurator Prokuratury Krajowej. Stwierdził on, że udostępnianie akt na podstawie tego przepisu nie obejmuje sporządzania kopii dokumentów na żądanie strony ani chociażby udostępnienia urządzeń i materiałów, które by temu służyły (np. kserokopiarki).

Odmienna interpretacja art. 73 § 1 zakłada zastosowanie systemowej i celowościowej wykładni tego przepisu, która uwzględniałaby także normy konstytucyjne i ogólne zasady prawa administracyjnego. Prawo dostępu do akt powinno być rozumiane rozszerzająco w stosunku do treści przepisu tj. nie tylko jako prawo wglądu i osobistego sporządzenia notatek, odpisów czy kopii, ale również do uzyskania kserokopii z akt sprawy. Wykonanie takich kserokopii wiązałoby się oczywiście z kosztami, ponoszonymi przez stronę, która o to wnosi.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd, który zakłada szerokie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. Zdaniem NSA, należy wyjść poza literalne brzmienie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, w taki sposób, aby w razie uzasadnionej potrzeby, strona mogła zażądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że niezbędnym, przy wykładni tego przepisu, jest również uwzględnienie gwarancji konstytucyjnych, a ponadto, istnieje konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego i przepisami innych procedur, dotyczących udostępniania akt.

NSA powołuje się na ewolucyjny charakter regulacji dotyczących instytucji udostępniania akt administracyjnych zwracając uwagę na to jak kształtowały się przepisy dotyczące tego zagadnienia na przestrzeni ostatniego stulecia. Wskazuje, że uprawnienia strony w zakresie dostępu do akt administracyjnych były stopniowo wzmacniane wraz z uchwalaniem nowych regulacji.

Sąd odnosi się również do doniosłości przepisu art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, który każdemu przyznaje prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, zauważając iż ograniczenia w tym zakresie może wprowadzać jedynie ustawa. Przepis ten w połączeniu z niektórymi przepisami k.p.a. stanowi gwarancję prawa strony do dostępu do akt sprawy, co jest jedną z fundamentalnych gwarancji w postępowaniu administracyjnym.

W rozwoju prawa dostępu do akt sprawy nieocenioną rolę ma również rozwój technologiczny, ponieważ ułatwia on stronie kontakt z administracją pozwalając na zastosowanie różnorodnych urządzeń do zapisywania czy powielania treści akt sprawy. Osiągnięcia techniki w kwestii urządzeń pozwalających na utrwalanie na przykład treści akt są nieocenione, jednakże strona nie może być skazana wyłącznie na nie. Wykładnia zawężająca prawo dostępu strony do akt przejawiająca się w odmowie udostępnienia kopii akt przez organ jest w tym przypadku niedopuszczalna, ponieważ prowadziłaby do nierówności pomiędzy stronami różnych spraw w prawie administracyjnym. W końcu nie każdy ma dostęp do najnowocześniejszych urządzeń, które pozwoliłyby na zapisywanie zawartości akt. Odmowa udostępnienia urządzeń, które organ de facto posiada postawiłaby w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, które takich urządzeń nie są w stanie nabyć lub osoby, które nie mogłyby z nich korzystać z racji wieku lub innych powodów.

W kontekście tego NSA zauważa, iż w obecnych czasach dostępność kserokopiarek w biurach urzędów jest powszechna, w związku z rozwojem technologicznym, a co za tym idzie sporządzenie kopii akt sprawy przez organ nie wiązałoby się z nadmiernymi trudnościami dla niego.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż przepis art. 73 § 2 również nie jest wystarczającą regulacją w zakresie dostępu do akt sprawy, ponieważ aby organ wydał uwierzytelnione odpisy z akt musiałby wystąpić „ważny interes” strony, co z kolei znacząco utrudnia uzyskanie kopii akt w każdej sytuacji, w której strona sama nie byłaby w stanie zarejestrować treści akt sprawy.

Kluczowym, przy wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jest porównanie, w zakresie dostępu do akt sprawy, norm przyjętych w innych procedurach, które obowiązują na obszarze państwa polskiego. NSA odnosi się do przepisów proceduralnych przyjętych w postępowaniu podatkowym, sądowoadministracyjnym, cywilnym i karnym wskazując, iż w każdej z tych procedur, na wniosek strony, zagwarantowane zostało prawo uzyskania kopii z akt sprawy.

Rozbieżność w kontekście prawa do uzyskania kopii z akt sprawy pomiędzy postępowaniem administracyjnym, a innymi przywołanymi przez NSA, prowadziłaby do niebezpiecznej z punktu widzenia polskiego systemu prawa sytuacji, polegającej na naruszeniu konstytucyjnej zasady równości zagwarantowanej w art. 32 Konstytucji RP.

NSA wypowiedział się także co do tego w jakich sytuacjach organ jest uprawniony do odmowy uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kopii z akt. Żądanie strony w tym zakresie nie będzie uwzględnione, jeśli organ wykaże brak sprzętu potrzebnego do skopiowania, jak i w przypadku gdy liczba dokumentów będzie zbyt duża.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny powołuje się za orzecznictwem, które przyjmuje systemową i celowościową wykładnię art. 73 § 1 rozszerzającą sposób udostępniania akt sprawy i uwzględniającą przepisy Konstytucji RP.

Zdanie odrębne w uchwale zgłosił sędzia Robert Sawuła.

Powyższa uchwała jest znaczącym krokiem w kierunku ujednolicenia orzecznictwa sądów administracyjnych, jak również stosowania art. 73 § 1 k.p.a. w praktyce przez organy administracji publicznej.

Uchwała NSA: Organ sporządzi kopię dokumentacji sprawy dla strony