16.11.2018


Projekt nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach niezgodny z Konstytucją RP?

KATEGORIA: Przepisy

Zdaniem Rządowego Centrum Legislacji cześć zmian mających zmienić ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może być niezgodnych z Konstytucją RP.

Pod koniec sierpnia bieżącego roku Ministerstwo Środowiska opublikowało na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten szeroko opisywany był na łamach naszego Portalu w artykułach:

W trakcie uzgodnień i konsultacji społecznych szereg podmiotów i instytucji przedstawiło swoje krytyczne uwagi pod adresem proponowanych rozwiązań. Wśród nich było Rządowe Centrum Legislacji, które w piśmie z dnia 21 września 2018 roku przedstawiło swoje stanowisko w sprawie.

Zastrzeżenia natury konstytucyjnej

W uwagach zgłoszonych przez Rządowe Centrum legislacji [dalej: RCL] zwrócono uwagę na publicznoprawny charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kontekście proponowanych przez projektodawców rozwiązań związanych z przyjmowaniem przez PSZOKi odpadów innych niż odpady komunalne w zamian za dodatkową opłatę. W ocenie RCL „koniecznym jest dodanie przepisów dotyczących metod ustalania ww. dodatkowej opłaty, jej stawek - określając jej maksymalną wysokość oraz ewentualne zróżnicowanie stawek tej opłaty, bowiem w zaproponowanym brzmieniu projektowany art. 6k ust. 1 pkt 3 budzi zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Projektowany przepis może implikować ryzyko uznania go za naruszający art. 84 Konstytucji, który stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie oraz art. 217 Konstytucji, który ustanawia zasadę, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenie podmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych podatków następuje w drodze ustawy. [podkr. M.K.]”

Jednocześnie zdaniem RCL zmiany zaproponowane w projekcie ustawy nowelizującej w zakresie obligatoryjnego zwolnienia w części od opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości posiadających przydomowe kompostowniki „bez określania zasad na jakich te zwolnienie miałby być wprowadzone przez radę gminy w może zostać uznany jako niezgodny z art. 168 Konstytucji, który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie w związku z art. 217 Konstytucji, gdyż pozostawia pełną swobodę określania przez gminę, w drodze uchwały, zakresu tego zwolnienia. [podkr. M.K.]”.

RCL odniosło się także do zakładanego terminu wejścia w życie proponowanych zmian. Odnosząc się do propozycji zmian przepisów dotyczących sposobu obliczania poziomów odzysku i recyklingu wskazano, iż „Mając na uwadze aktualny etap prac na nowelizacją ustawy, projektowany termin wejścia w życie omawianego przepisu, budzi zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika bowiem konieczność stosowania odpowiedniego terminu wejścia w życie ustawy, tak by jej adresaci (gminy) mogli w należyty sposób przygotować się do jej wymogów i nie byli zaskakiwani przez nowe uregulowania prawne. Powyższa uwaga odnosi się do pozostałych przepisów nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które kreują nowe obowiązki lub rozszerzają zakres już istniejących, a których wejście w życie przewiduje się na dzień 1 stycznia 2019 r. [podkr. M.K.]”. Krytyczna uwaga w tym zakresie została także odniesiona do propozycji innych zmian mających wejść w życie od 1 stycznia 2019 roku.

Inne uwagi

Odnosząc się do proponowanych zmian w ustawie o odpadach w zakresie możliwości zmiany bez odszkodowania sposobu wykonania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do jego składowania, RCL wskazało, że „brak jest jednak wskazania w projektowanym przepisie jakimi przesłankami ma kierować się właściwy organ uznając określony przypadek za uzasadniony - powodujący zmianę, bez odszkodowania, sposobu wykonania tej decyzji. Projektowany przepis budzi wątpliwości co do jego prawidłowej, wystarczającej określoności , a tym samym zgodności z art. 2 Konstytucji, w tym zgodności z zasadą określoności przepisów prawa i zasadą przyzwoitej legislacji. Mając na uwadze powyższe w celu wyeliminowania ewentualnej niezgodności z Konstytucją należałoby dookreślić projektowany przepis poprzez jego uzupełnienie o przesłanki warunkujące podejmowanie określonych w tym przepisie czynności”.

Wątpliwości RCL wzbudziły także przepisy dotyczące zakresu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Centrum zwróciło uwagę, iż „w projektowanym przepisie przewiduje się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach obejmujące m.in. wymagania wyłącznie w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (…) Projektowany przepis nie wskazuje na obowiązek odbierania tych odpadów. Wyjaśnienia wymaga więc, czy zamierzonym przez projektodawców jest pominięcie w projektowanym przepisie kwestii selektywnego odbierania odpadów komunalnych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.”.

Uwagi zgłoszone przez Centrum dotyczą także przepisów nakazujących gminom organizację przetargów na odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne. Przepis ten wyklucza możliwość udzielenia zamówienia publicznego w innych trybach aniżeli tryb przetargowy. W konsekwencji „przepis ten stanowił będzie lex specialis w stosunku do rozwiązań prawnych przewidzianych w Prawie zamówień publicznych i jego 5 wprowadzenie powinno zostać uzasadnione. Dołączone do projektu uzasadnienie nie wskazuje powodów przyjęcia takiego rozwiązania. W związku z powyższym koniecznym jest uzupełnienie uzasadnienia do projektu w przedstawionym zakresie.”

Odnosząc się do propozycji zwiększenia różnicy opłat za odpady zbierane selektywnie i nieselektywnie (opłata za odpady zebrane nieselektywnie wynosić ma czterokrotność stawki podstawowej za odpady zbierane selektywnie) RCL wskazało, iż „koniecznym wydaje się uzupełnienie uzasadnienia do projektu o wyjaśnienia dlaczego przyjęto taką, a nie inną podwyższoną stawkę opłaty w przypadku gdy odpady komunalne nie są zbierane w sposób selektywny oraz dlaczego sam fakt podniesienia tej opłaty będzie skutkował, w ocenie projektodawców, zwiększeniem ilości zbieranych odpadów komunalnych w sposób selektywny.”.

RCL zwróciło również uwagę umożliwiające dokonać zmian w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy minione. W przedstawionym stanowisku wskazano, iż „projektowany przepis w zaproponowanym brzmieniu, w ocenie Rządowego Centrum Legislacji, budzi zastrzeżenia, ponieważ nie przewiduje możliwości złożenia korekty zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowania nieruchomościami komunalnymi ,,za okres wsteczny”, w przypadku wystąpienia zdarzeń losowych takich jak wypadek, choroba, czy też śmierć właściciela nieruchomości. W związku z tym projektowane przepisy należy uzupełnić o ww. przesłanki pozwalające złożyć korektę deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 4 ustawy”.

W ocenie Centrum zmian wymagają także przepisy dotyczący upoważnienia do wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska rozporządzenia w sprawie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (patrz art. 4a ucpg). Zdaniem RCL rozporządzenie to powinno mieć charakter obligatoryjny, a nie tak jak dotychczas fakultatywny.

Za niezwykle istotne uznać należy uwagi dotyczące przepisów przejściowych i dostosowujących. W ocenie RCL zaproponowane rozwiązania w tym zakresie są niekompletne, o czym świadczy m.in. brak przepisów dotyczących:

W konsekwencji zdaniem Centrum „przepisy przejściowe zawarte w projekcie ustawy wymagają całościowego przepracowania po ostatecznym ukształtowaniu treści merytorycznej projektu ustawy, a ich ocena będzie możliwa na kolejnym etapie prac nad przedmiotowym projektem ustawy.”.

W piśmie RCL zwrócono także uwagę na szereg błędów formalnych, które winy być usunięte na dalszym etapie prac rządowych.

Na zakończenie pisma wskazano, iż „niezależnie od powyższego Rządowe Centrum Legislacji informuje, że przedmiotowy projekt ustawy, jako że dotyczy działalności samorządu terytorialnego, wymaga uzyskania opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.”

Podsumowanie

Stanowisko Rządowego Centrum Legislacji dowodzi jak wiele pozostało jeszcze do zrobienia w zakresie rządowego projektu nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pozytywną stroną przedłożonego projektu jest zapoczątkowanie dyskusji na temat możliwych zmian w tym zakresie. Przedstawione uwagi dowodzą jednak, iż projekt ten musi ulec dalszym zmianom. O ich zakresie będziemy na bieżąco informować w kolejnych artykułach na naszym Portalu.



Autor:
Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego


TAGI: Nowelizacja, Ustawa śmieciowa,



Tekst pochodzi z portalu Prawo Dla Samorządu