Prawo Dla Samorządu

Jednym z najważniejszych punktów obrad sesji inauguracyjnej nowo wybranej rady jest wybór jej przewodniczącego, co z uwagi na obowiązujące przepisy nie zawsze jest czynnością łatwą.

Kiedy następuje wybór?

W artykule „Sesja inauguracyjna nowej rady” przedstawiono przebieg pierwszej sesji nowo wybranej rady gminy / rady powiatu / sejmiku województwa. W artykule tym wskazano, że jednym z najważniejszych punktów obrad tej sesji jest wybór nowego przewodniczącego rady. Sesja ta nie może być zakończona do czasu wyboru przewodniczącego, nawet gdyby miał to trwać kilka dni (wówczas zarządza się przerwę w obradach w ramach tej samej sesji). Z uwagi na lakoniczność przepisów oraz rozbieżne ich interpretacje zadanie to nie jest łatwe.

Wybór przewodniczącego następuje po zakończeniu składania ślubowania przez radnych. Dopiero z tą chwilą radni obejmują mandat i mogą przystąpić do wykonywania przysługujących im praw i obowiązków, w tym udziału w głosowaniach.

W analizowanym zakresie ustawa o samorządzie gminnym ogranicza się do stwierdzenia, iż rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Kto przeprowadza wybory przewodniczącego?

Procedury wyboru przewodniczącego rady rozpoczyna się od wyboru spośród radnych komisji skrutacyjnej, która przeprowadzi głosowanie tajne. Sam wybór komisji skrutacyjnej następuje na zasadach ogólnych, tj. w głosowaniu jawną zwykłą większością głosów. Kwestie te w całości lub w części mogą być regulowane przepisami statutu danej jednostki samorządu terytorialnego. Komisja skrutacyjna wspólnie z przewodniczącym seniorem (najstarszym wiekiem radnym obecnym na sesji prowadzącym jej obrady) przeprowadza procedurę głosowania, a następnie ustala samodzielnie ustala jego wynik.

Kto może kandydować na przewodniczącego rady?

Po wyborze komisji skrutacyjnej następuje przyjmowanie zgłoszeń kandydatów na przewodniczącego rady. Zgłoszeń dokonują radni. Inicjatywy w tym zakresie nie posiadają inne podmioty, w tym wójt. Nie ma przeszkód prawnych, aby kandydat na przewodniczącego rady sam zgłosił swoją kandydaturę. Osoba, której kandydaturę zgłoszono powinna wyrazić zgodę na kandydowanie. Z uwagi na powyższe kandydować może jedynie osoba obecna na sesji inauguracyjnej. Tylko bowiem taka osoba mogła uprzednio złożyć ślubowanie, co umożliwia jej sprawowanie mandatu, może potwierdzić chęć kandydowania oraz w razie wyboru przejąć dalsze prowadzenie obrad.
Celem zachowania obiektywności i przejrzystości wyboru przewodniczącego kandydat na przewodniczącego nie powinien wchodzić w skład komisji skrutacyjnej. Gdyby, któryś z jej członków został zgłoszony jako kandydat na przewodniczącego i wyraził zgodę na kandydowanie koniecznym byłoby uzupełnienie składu komisji skrutacyjnej.

Alternatywą zdaje się być odwrócenie kolejności działań w powyższym zakresie i dokonanie wyboru komisji skrutacyjnej po zamknięciu listy kandydatów na przewodniczącego rady.

Nie rozwiązuje to jednak wszelkich możliwych trudności interpretacyjnych. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż na funkcję przewodniczącego rady kandydować będą wszyscy radni.

Jak przebiega głosowanie?

Po zamknięciu listy kandydatów na przewodniczącego rady przygotowywane są karty do głosowania z nazwiskami wszystkich kandydatów. Karty te z reguły są opieczętowane. Następnie karty wydawane są wszystkim radnym, którzy w sposób tajny oddają swój głos, a następnie wrzucają go do przygotowanej uprzednio urny wyborczej. Pomimo obowiązku transmisji sesji rady gminy rozwiązania techniczne z tym związane muszą umożliwić oddanie radnym głosu w sposób tajny.

Czy można głosować na siebie?

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych zagadnień związanych z wyborem przewodniczącego rady jest możliwość udziału w głosowaniu osób ubiegających się o funkcję przewodniczącego. Innymi słowy problem sprowadza się do poszukiwania odpowiedzi na pytanie czy kandydat na przewodniczącego rady może brać udział w głosowaniu.

Źródłem wątpliwości w tym zakresie jest art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Pojawiają się zatem wątpliwości czy wybór na przewodniczącego rady (odpowiednio inną funkcje w radzie) jest źródłem interesu prawnego radnego.

Orzecznictwo w zakresie dopuszczalności głosowania przez kandydata na przewodniczącego jest istotnie rozbieżne. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1865/09 wskazano, iż bez żadnych wątpliwości art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (stanowiący o procedurze wyboru przewodniczącego rady gminy) stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o prawie wybieralności (biernym prawie wyborczym) tego radnego. Jako potwierdzenie powyższej argumentacji zmierzającej to stwierdzenia, iż kandydat na przewodniczącego rady gminy nie może brać udziału w przedmiotowym głosowaniu jest brzmienie art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Oznacza to, że fakt pełnienia funkcji przewodniczącego rady gminy wpływa na wysokość diety takiego radnego, co również może być argumentem przemawiającym za istnieniem interesu prawnego w takiej sytuacji.

Nie zawsze jednak udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z uwagi na brzmienie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym będzie stanowił istotne naruszenie prawa, bowiem należy mieć w takim przypadku wynik głosowania. Oznacza to, że jeżeli wynik głosowania jest taki, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady (innymi słowy: w przypadku, gdyby radny ten nie głosował, rozstrzygnięcie byłoby identyczny), należałoby to uznać to za nieistotne naruszenie prawa nieskutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku, gdy jednak jego głos miał przeważające znaczenie uchwała rady gminy byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna, albowiem nastąpiłoby istotne naruszenie prawa (odmiennie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 115/13, I OSK 124/13, I OSK 125/13 – więcej na ten temat w artykule pt. „Głosowanie przez radnego będącego pracownikiem szkoły”).

W orzecznictwie występuje również odmienny niż ww. pogląd, zgodnie z którym głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy nie dotyczy interesu prawnego kandydata na to stanowisko, albowiem przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowiący o wyłączeniu radnego od głosowania, dotyczy takich przypadków, w których przedmiotem jest stosunek prawny między jednostką organizacyjną gminy, a radnym, a ww. sytuacji (tj. głosowania nad wyborem przewodniczącego rady gminy) zachodzi stosunek wewnętrzny, a nie stosunek zewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego jakim jest rada (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II OSK 2315/11). Pogląd ten aprobowany jest również przez niektórych przedstawicieli doktryny (patrz: S. Płażek, Komentarz do art. 19 ustawy o samorządzie gminnym [w:] P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 480-481.

Powyższe ryzyko prawne może być wyeliminowane jedynie wówczas, gdy kandydat na radnego nie bierze udziału w głosowaniu. W odmiennej sytuacji ryzyko w tym zakresie istnieje i może zaktualizować się na etapie procedury nadzorczej, w której wojewoda jako organ nadzoru przyjmie rygorystyczną wykładnię przepisów i stwierdzi nieważność podjętej w tym zakresie uchwały.

Wyłączenie od udziału w konkretnym głosowaniu nie pozbawia radnego ubiegającego się o funkcję przewodniczącego rady możliwości udziału w sesji, w tym w dyskusji poprzedzającej głosowanie.

Kto zostaje przewodniczącym rady?

Przewodniczącym rady zostaje radny, który w głosowaniu tajnym uzyskał bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Podkreślić tym samym należy, iż ustawodawca nie wymaga w tym zakresie bezwzględnej większości ustawowego składu rady. Wymagane jest jedynie, aby w sesji uczestniczyła co najmniej połowa radnych (w radzie 15 osobowej co najmniej 8 osób). „Pojęcie «bezwzględnej większości głosów» powinno być natomiast rozumiane jako uzyskanie co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, a zatem głosów przeciwnych i wstrzymujących” (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. II SA/Po 188/11).

Jeżeli w wyniku głosowania żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości głosów głosowanie należy powtórzyć. Nie ma przy tym przeszkód, aby któryś z kandydatów na przewodniczącego rady wycofał swoją kandydaturę ułatwiając w ten sposób podjęcie decyzji radzie.

Jedna czy dwie uchwały?

Kolejną niezwykle dyskusyjną kwestią związaną z wyborem przewodniczącego rady jest konieczność podejmowania dodatkowej uchwały – w głosowaniu jawnym – potwierdzającej dokonanie konkretnej osoby na stanowisko przewodniczącego. Praktyka taka nie ma żadnej podstawy prawnej.

Nie mnie jednak można spotkać orzeczenia sądów administracyjnych akceptujące takie działania. Przykładem w tym zakresie może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2000 roku (sygn. II SA 762/00), w którym stwierdzono, iż „W procesie wyborów dokonywanych na funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady są 2 akty. Pierwszy z nich realizuje się w głosowaniu tajnym przez oddanie głosów na kandydatów, a następnie ogłoszenia wyników przez komisję skrutacyjną. Jest to akt podstawowy i decydujący o wyborze, natomiast jego uzewnętrznienie następuje w formie uchwały rady gminy stwierdzającej wybór na jedną z powyższych funkcji, mającej charakter wyłącznie deklaratoryjny. Brak podjęcia na tej samej sesji uchwały stwierdzającej wybór osoby, która w głosowaniu tajnym uzyskała wymaganą większość głosów, nie powoduje unieważnienia aktu wyboru potwierdzonego protokołem komisji skrutacyjnej ani dopuszczalności ponowienia od początku całej procedury wyborczej. W takiej sytuacji należy w możliwie najkrótszym terminie podjąć brakującą uchwałę rady gminy, a powstała zwłoka w doręczeniu jej wojewodzie wpływa tylko na sposób liczenia terminu wykorzystania jego uprawnień nadzorczych.”

W doktrynie spotkać można jednak odmienne stanowiska. Jak wskazuje przykładowo Cz. Martysz „z chwilą ogłoszenia przez komisję skrutacyjną wyników wyboru przewodniczącego rady osoba, która uzyskała wymaganą większość głosów, stała się przewodniczącym rady i fakt ten, na podstawie protokołu komisji skrutacyjnej, jest podstawą prawną do sporządzenia formalnego aktu wyboru, a więc sporządzenia uchwały rady gminy o wyborze określonej osoby na stanowisko przewodniczącego rady gminy. Akt ten jest niezbędny także do tego, by przesłać go do organu nadzoru, a także pozostawić w aktach rady gminy, łącznie z protokołem komisji skrutacyjnej. Należy jednak zaznaczyć, że tak sporządzonej formalnie uchwały nie należy poddawać pod głosowanie, bo wybór przewodniczącego rady został już dokonany.” (Cz. Martysz, Komentarz do art. 19 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 433-434).

Pogląd ten należy w pełni zaakceptować. Wybór przewodniczącego dokonuje się w wyniku głosowania tajnego. Protokół z tego głosowania sporządzony przez komisję skrutacyjną powinien stanowić załącznik do materiałów sesyjnych. Jednocześnie po zakończeniu głosowania i wyborze przewodniczącego prowadzący dotychczas obrady przewodniczący senior powinien odczytać treść uchwały podjętej w wyniku głosowania tajnego, w której wymieniony zostanie radny, który został wybrany na przewodniczącego. Nad tak podjętą uchwałą nie prowadzi się odrębnego głosowania. Byłoby to bowiem ponowne głosowanie w tej samej sprawie. Co więcej należy postawić pytanie co wówczas, gdy rada nie podjęłaby uchwały w przedmiotowym zakresie – czy wpłynęłoby to na wybór przewodniczącego. Odpowiedź może być w tym zakresie jedynie przecząca. Tym samym ustawodawca nie tylko nie przewiduje podjęcia takiej uchwały, ale także nie wiąże z nią żadnych skutków prawnych.

Co dalej?

Po ogłoszeniu wyników wyborów na przewodniczącego osoba wybrana przejmuje dalsze prowadzenie sesji inauguracyjnej zgodnie z pierwotnym założonym porządkiem obrad. Dalszy przebieg sesji spoczywa od tego momentu w jej rękach.

Jak wybrać przewodniczącego rady?