Prawo Dla Samorządu

Zdaniem NSA sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach kontroli uchwał rad gmin w sprawie wynagrodzenia wójta.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 roku (sygn. II OSK 1589/18) oddalił skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie odrzucenia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie zmiany wysokości wynagrodzenia wójta. Orzeczenie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada gminy w dniu 30 listopadzie 2016 roku podjęła uchwałę w sprawie zmiany wynagrodzenia wójta.

Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. wójt złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę, wnosząc o orzeczenie niezgodności uchwały z prawem. Ponadto, skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ, który wydał zaskarżoną uchwałę wniósł o oddalenie skargi wskazując, że powyższa uchwała – zgodnie z poglądem reprezentowanym zarówno w nauce prawa jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych – nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, bowiem reguluje ona wyłącznie kwestie prywatnoprawne (relacja pracownik-pracodawca). Organ podkreślił jednocześnie, że skarżący skorzystał już z możliwości zakwestionowania ww. uchwały na drodze cywilnoprawnej.

WSA w Szczecinie postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 roku (sygn. II SA/Sz 159/18) odrzucił skargę.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała w sprawie określenia (obniżenia) wynagrodzenia wójta podjęta została w sprawie z zakresu stosunku pracy, a więc nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem WSA w Szczecinie wójt jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Odmienność jego sytuacji polega na tym, że stosunek pracy w jego przypadku nie jest nawiązywany na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego. O tego rodzaju kwalifikacji – zdaniem Sądu - bezpośrednio przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych zgodnie z którym czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Sąd uznał zatem, że sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega natomiast kontroli sądu powszechnego, co wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

Powyższe postanowienie zostało w całości zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez wójta. Zarzucił on orzeczeniu WSA w Szczecinie naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi;

2) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na zamknięciu drogi do sądu w sprawie należącej do zakresu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. polegające na nierozpozaniu zarzutów skargi w zakresie jej dopuszczalności i nieodniesienie się do tych zarzutów w uzasadnieniu postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 roku (sygn. II OSK 1589/18) w całości oddalił skargę kasacyjną wójta.

Zdaniem NSA zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy uchwała w przedmiocie określenia wynagrodzenia wójta gminy jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i w związku z tym podlega kognicji sądów administracyjnych.

Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie NSA uznał, iż uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla wójta gminy dotyczy sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym czy art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

NSA w całości podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż wójt jako pracownik samorządowy pozostaje w stosunku pracy. Jednocześnie WSA prawidłowo uznał, że prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia wójta podlega kontroli sądu powszechnego, na co jednoznacznie wskazuje art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

Pomimo stanowiska sądów obu instancji prezentowanego w przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę, iż wyjątkowo sądy administracyjne pośrednio odnoszą się do uchwał organów stanowiących w sprawie wynagrodzenia organów wykonawczych. Dzieje się tak m.in. przy okazji kontroli rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących tego typu uchwał. Jakkolwiek przedmiotem skargi w tego typu sprawach nie jest uchwała, lecz rozstrzygnięcie nadzorcze, jednakże ocena legalności aktu nadzoru z reguły musi być połączona z jednoczesną oceną legalności zakwestionowanej uchwały.

Sądowa kontrola uchwał w sprawie wynagrodzenia wójta