Prawo Dla Samorządu

Wojewoda Mazowiecki wydał pierwsze rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące obniżenia wynagrodzenia niektórym grupom pracowników samorządowych, będącego następstwem nowego rozporządzenia płacowego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lipca 2018 roku (sygn. WNP-I.4131.106.2018.MW) Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały rady miejskiej w sprawie ustalenia wynagrodzenia burmistrza w zakresie przepisu dotyczącego wejścia w życie przedmiotowej uchwały w odniesieniu do sformułowania „z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2018r.”.

Rada miasta określając nowe wynagrodzenia burmistrza zaproponowała bowiem, aby uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2018 r.

Jako wyłączną podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta.

Zdaniem Wojewody „w związku z wprowadzonymi rozporządzeniem [tj. nowym rozporządzeniem płacowym – przyp. M.K.] zmianami, kiedy przyznane wcześniejszą uchwałą wynagrodzenie jest wyższe niż nowe stawki, powinno dojść do odpowiedniej zmiany uchwały w sprawie wynagrodzenia organu wykonawczego.”. Wojewoda podkreślił przy tym, iż przedmiotowa uchwała ma charakter konstytutywny.

W ocenie organu nadzoru „już samo sformułowanie użyte w treści Załącznika Nr 1 w tytule Tabeli IB. „B. obowiązująca od dnia 1 lipca 2018 r.”) niewątpliwie zobowiązuje Radę do stosowania się do przepisów rozporządzenia w brzmieniu przyjętym przez Radę Ministrów, a tym samym do przestrzegania terminów w nim wskazanych”.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, iż „nie ulega wątpliwości, że Rada, przy konstruowaniu katu normatywnego jest ograniczona obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny modyfikować oraz naruszać”. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie została dokonana „modyfikacja przepisów zawartych w rozporządzeniu, poprzez nieprawidłowe wskazanie terminu obowiązywania tegoż aktu [tj. uchwały rady miasta – przyp. M.K.]. Unormowanie przez organ stanowiący, że przedmiotowa uchwała ma moc obowiązującą od dnia 1 października 2018r., oznacza, że normy w niej zawarte mają zastosowanie od daty późniejszej, niż ta, która została wskazana w rozporządzeniu. Niedopuszczalny jest zatem, aby Rada dokonywała modyfikacji zapisów rozporządzenia dotyczących obowiązywania ustalonych wysokości kwot wynagrodzenia zasadniczego i maksymalnego poziom dodatku funkcyjnego dla organu wykonawczego.”.

W niezrozumiały sposób organ nadzoru wskazał przy tym, iż „organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu kompetencji prawodawczej [z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem uchwała w sprawie wynagrodzenia wójta nie jest aktem prawa miejscowego, ani aktem prawa wewnętrznie obowiązującego – przyp. M.K.], która jest ściśle określona w przepisach prawa, jest zobligowany do działania ściśle w granicach tegoż upoważnienia. Niedopuszczalnym jest zatem regulowania kwestii, które zostały już uregulowane [z czym także nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie – przyp. M.K.]. Rada przy wykonywaniu działalności uchwałodawczej nie posiada w tym zakresie nieograniczonej swobody. Nie ulega zatem wątpliwości, że granice tejże swobody są określone obowiązującymi przepisami prawa.”.

Zdaniem Wojewody akceptacja rozwiązania przyjętego w kontrolowanej uchwale oznaczałoby, że do końca września 2018 roku burmistrz pobierałby wynagrodzenie niezgodne z nowym rozporządzeniem płacowym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda odwołał się także do przepisów Kodeksu pracy wskazując, iż znajdują one zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych. Jego zdaniem „z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w tym art. 42. Niniejszy artykuł normuje kwestie wypowiedzenia zmieniającego, do którego odpowiednio stosuje się przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę, które z kolei obejmują okresy wypowiedzenia (w tym okres trzymiesięczny).”.

Powołując wybrane orzeczenia SN i NSA organ nadzoru uznał, iż „w świetle opisanego (…) stanowiska orzeczniczego należy stwierdzić, że Rada nie miała podstaw do ustalenia mocy obowiązywania uchwały od dnia 1 października 2018 roku”.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż „w treści uzasadnienia do uchwały błędnie przywołano treść wyroku Sądu Najwyższego, które w niniejszej sprawie nie mogą stanowić potwierdzenia ustaleń Rady, która wskazując moc obowiązywania uchwały, tj. „od 1 października 2018r.” niesłusznie uznała, iż taki zapis jest właściwy z uwagi na konieczność zachowania odpowiedniego okresu pomiędzy wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia. Przywołane orzeczenie dotyczyło bowiem sprawy, w której obniżenie wynagrodzenia było następstwem woli rady gminy a nie wynikało z przepisów aktu prawa powszechnie obowiązującego.”.

Wojewoda Mazowiecki zajął analogiczne stanowisko także w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 26=5 lipca 2018 roku (sygn. WNP.I.4131.105.2018.AJS).

Oba powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze należy ocenić jednoznacznie negatywnie.

Nowe rozporządzenie płacowe nie jest adresowane do pracowników samorządowych i bezpośrednio nie wpływa na ich sytuację prawną. Wyznacza ono zakres kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenie jednego z obligatoryjnych elementów indywidualnego stosunku pracy, którego stroną jest wójt. W przypadku, w którym nowe rozporządzenie płacowe, jak również inne akty prawne, nie wprowadzają szczególnych rozwiązań dotyczących „przełożenia” nowych regulacji prawnych wynikających z rozporządzenia płacowego na sytuację prawną konkretnych pracowników samorządowych, należy w tym zakresie stosować reguły ogólne wynikające z Kodeksu pracy. Należy podkreślić, iż hierarchiczny charakter systemu prawa w Polsce (statuujący ustawy wyżej aniżeli rozporządzenia) oraz szczególne znaczenie ustaw o charakterze kodeksowym, nakazują dokonywać wykładni przepisów prawa z uwzględnieniem aktów wyższej rangi, a w szczególności kodeksów.

Tym samym wbrew twierdzeniom Wojewody w przedmiotowej sprawie powinien zostać uwzględniony pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2006 roku (sygn. II PK 27/09), w którym przyjęto, iż „systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozumieniu art. 9 k.p.) prowadzi do wniosku, że zasadą (prawa pracy) jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia.”. W orzeczeniu tym wskazano również, że „skoro do stosunku pracy z wyboru nie można stosować wprost art. 42 k.p., a jest w nim dopuszczalne jednostronne obniżenie przez pracodawcę wynagrodzenia pracownika, to może to nastąpić tylko z zachowaniem okresu uprzedzenia równego okresowi wypowiedzenia. Wypowiedzenie zmieniające jest czynnością prawną złożoną, nie ma więc przeszkód, aby w drodze analogii w takiej sytuacji stosować ten przepis, ale wyłącznie w zakresie ustanawiającym zachowanie okresu wypowiedzenia co do wywołania skutku w postaci obniżenia wynagrodzenia pracownika.”.

Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego wielokrotnie akceptowane było przez organy nadzoru we wcześniejszych sprawach dotyczących zmiany wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru (por. Obniżenie wynagrodzenia wójta a okres wypowiedzenia).

Za powyższym sposobem wykładni przedmiotowych przepisów – sprzecznym ze stanowiskiem Wojewody – przemawiają także względy natury aksjologicznej, w szczególności w przypadku porównania wartości stojących za instrumentami ochronnymi wynikającymi z Kodeksu pracy a uzasadnieniem zmian wprowadzonych w nowym rozporządzeniu płacowym (por. Dlaczego samorządowcy mają zarabiać mniej?). Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż praca jest wartością chronioną konstytucyjnie. Status pracowników samorządowych regulowany jest także przepisami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Należy mieć nadzieję, iż wszystkie organy stanowiące, których uchwały płacowe zostaną zakwestionowane w trybie nadzorczym zdecydują się na zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego. Wielce prawdopodobne, iż podobnie jak w przypadku ustawy dekomunizacyjnej i wynikającą z niej zmianą nazw ulic, sądy administracyjne opowiedzą się po stronie samorządu. Niestety możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych nie mają pracownicy samorządowi, których nowe uchwały płacowe dotyczą.

Czas pokaże jak do przedmiotowego zagadnienia odniosą się sądy administracyjne.

Od kiedy zdaniem Wojewody stosować niższe wynagrodzenie niektórych grup pracowników samorządowych