Prawo Dla Samorządu

Przepisy nie przewidują szczególnych kompetencji nadzorczych wojewody w sprawach związanych z ustaleniem wynagrodzenia wójtów.

Problematyczne rozporządzenie

W ostatnich tygodniach jednym z głównych tematów dyskusji samorządowych jest zmiana rozporządzenia Rady Ministrów 15 maja 2018 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych i określone w nim niższe stawki wynagrodzenia zasadniczego wybranych grup pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania. Dyskusje z jednej strony dotyczą zgodności wprowadzonych zmian z przepisami Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego – co było przedmiotem licznych ekspertyz prawnych (w tym ekspertyzy profesora Krystiana M. Ziemskiego), z drugiej zaś konsekwencji wprowadzonych zmian. W dyskusjach dość często rozważa się możliwe działania ze strony wojewody jako organu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Podejmując się pobieżnej analizy przedmiotowego zagadnienia – wynikającej z formuły artykułów publikowanych na naszym Portalu – na wstępie wskazać należy, iż działania wojewody uzależnione są przede wszystkim od działań podjętych przez organy poszczególnych gmin.

Rozstrzygnięcie nadzorcze?

W przypadku podjęcia przez rady gmin uchwał w sprawie wynagrodzenia wójta (zarówno uchwał nowych, jak i uchwał zmieniających uchwały dotychczasowe) wojewodzie przysługiwać będą ogólne kompetencje nadzorcze określone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (co do zasady wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia). W konsekwencji w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały mającej wejść w życie po 1 lipca 2018 roku, która określałaby wynagrodzenie wójta w wysokości niezgodnej z nowym rozporządzeniem (np. w wysokości dotychczasowej) wojewoda winien wydać rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdzić nieważność podjętej uchwały. Podobnie wojewoda powinien postąpić w przypadku obniżenia wynagrodzenia wójta bez zachowania wynikającego z Kodeksu pracy okresu wypowiedzenia zmieniającego (por. art. 42 Kodeksu pracy). Jak słusznie wskazał bowiem Wojewoda Dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 11 lipca 2017 „Rada Miejska (…), obniżając wynagrodzenie Burmistrzowi (…) bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia, naruszyła w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 42 ustawy Kodeks pracy, poprzez zmianę wysokości wynagrodzenia na jego niekorzyść już z dniem podjęcia kwestionowanej uchwały.”

Mając jednakże na uwadze nieprecyzyjność przepisów oraz status prawny wojewody będącego terenowym organem administracji rządowej nie sposób jednakże wykluczyć przyjęcia w przedmiotowym zakresie odmiennego – błędnego (sic!) - stanowiska przez organy nadzoru i twierdzenia, iż nowe uchwały płacowe winny wejść w życie z dniem 1 lipca 2018 roku. W takim przypadku organy nadzoru kwestionować będą uchwały rad gmin określający inny – późniejszy – termin wejścia w życie. Nie sposób przy tym przewidzieć czy w takim scenariuszu organy nadzoru będą kwestionować całe uchwały czy też wyłącznie przepisy o wejściu w życie, twierdząc, że po ich unieważnieniu uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Ewentualne rozstrzygnięcie nadzorcze może zostać zaskarżone przez radę gminy do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach ogólnych.

Zarządzenie zastępcze?

W przypadku braku uchwały – zarówno na skutek jej niewprowadzenia przez przewodniczącego rady gminy do porządku, na skutek zmiany porządku obrad przez radnych, jak i na skutek niepodjęcie uchwały w wyniku głosowania przez radnych – w dyskusjach samorządowych pojawia się pytanie o możliwość wydania przez wojewodę w tym zakresie zarządzenia zastępczego. Możliwości takiej nie przewiduje ustawa o samorządzie gminnym. Możliwość wydania zarządzenia zastępczego – zastępującego uchwałę radę gminy – istnieje wyłącznie w ściśle określonych przypadkach, gdy wynika to wprost z ustawy (np. brak podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – por. art. 98a ustawy o samorządzie gminnym). Brak jest przepisu dającego organom nadzoru generalną podstawę do wydawania zarządzeń zastępczych w przypadku braku podjęcia uchwały przez radę gminy. Możliwości wydania zarządzenia zastępczego nie przewiduje także ustawa o pracownikach samorządowych. Zastosowania tego środka nadzoru nie przewiduje – bo przewidywać nie może - także nowe rozporządzenie płacowe. Podkreślić przy tym należy, iż Europejska Karta Samorządu Lokalnego wprost wskazuje, iż wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie. Tym samym materia ta nie może być regulowana aktami podustawowymi.

Skarga do sądu?

Kolejnym scenariuszem pojawiającym się w dyskusjach samorządowych jest zaskarżenie dotychczasowych uchwał płacowych do sądu przez wojewodę lub przez prokuratora. Oczywiście obu tym organom przysługuje legitymacja skargowa i mogą oni – bez konieczności wykazywania jakichkolwiek dalszych przesłanek (np. naruszenia interesu prawnego) – zainicjować postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Należy jednakże podkreślić, iż sądy administracyjne dokonują oceny legalności zaskarżonego aktu w oparciu o stan faktyczny i stan prawny istniejące w dniu wydania danego aktu. Tym samym w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd będzie oceniał legalność uchwały na dzień jej podjęcia, nie zaś na dzień orzekania. W konsekwencji późniejsza zmiana rozporządzenia płacowego nie wpływa na ocenę zgodności z prawem uchwały w chwili jej podjęcia.

Powyższa teza powszechnie akceptowana jest w doktrynie. Przykładowo jak wskazuje A. Kabat „sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu” (A. Kabat, Komentarz do art. 133 [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX).

Inne środki nadzorcze?

W dyskusjach samorządowych pojawiają się także wątki zastosowania innych środków nadzorczych określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą ustawą w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Przepis ten z oczywistych przyczyn nie znajdzie zastosowania w analizowanym przypadku. Brak nowej uchwały płacowej nie może być oceniany jak „nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy”.

Nie znajdzie także zastosowania art. 96 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. Po pierwsze w analizowanej sytuacji można byłoby ewentualnie mówić – co i tak ma charakter dyskusyjny - o naruszeniu przez radę gminy rozporządzenia płacowego. Tymczasem ww. środek nadzorczy może być zastosowany w przypadku naruszenia Konstytucji lub ustaw. Niedopuszczalne jest w tym zakresie zastosowanie wykładni rozszerzającej i uznania, iż powyższe obejmuje także naruszenie aktów wykonawczych. Po drugie przepis ten wymaga powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw. Tym samym niewystarczającym jest jednorazowe zdarzenie uznawane przez organ nadzoru za naruszenie Konstytucji lub ustawy. Analizowany przepis należy interpretować przez pryzmat art. 171 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy. Nie sposób przyjąć, aby brak zmiany wynagrodzenia wójta – w oparciu o nowe rozporządzenie płacowe – uznać za rażące naruszenie Konstytucji lub ustawy.

Brak sankcji?

Powyższa pobieżna analiza nie oznacza jednak, iż organy samorządu terytorialnego są całkowicie bezpieczne w sytuacji braku zmiany wynagrodzenia wójta. W zależności od przyjętych w danej gminie rozwiązań i sposobu postępowania w grę może wchodzić zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych wobec wójta, czy sankcji nakładanych przez Państwową Inspekcję Pracy. Teoretycznie nie można wykluczyć także próby wykazania naruszenia przepisów Kodeksu karnego. Rozważyć także należy możliwe roszczenia cywilnoprawne, zwłaszcza w sytuacji gdy po wyborach funkcje wójta zacznie pełnić inna osoba.

Powyższe ryzyka dotyczą wójta. Nie sposób ich natomiast odnieść do rady gminy czy poszczególnych radnych.

Podsumowanie

Nowe rozporządzenie płacowe – wydane z naruszeniem Konstytucji RP, Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, ustawy o pracownikach samorządowych oraz ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego – jest źródłem szeregu wątpliwości, których nie sposób jednoznacznie wyeliminować. Każde hipotetycznie możliwe działanie organów gminy – wobec niejednoznacznych przepisów i braku orzecznictwa – obarczone jest określonymi ryzykami. Roztropne działania i przewidywanie możliwych konsekwencji mogą jednak pozwolić na ich zminimalizowanie. Najbliższe dni i tygodnie pokażą, który sposób postępowania wybrały poszczególne gminy.

Co może zrobić wojewoda w sprawie obniżenia wynagrodzenia wójtom?