Prawo Dla Samorządu

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest łączenie funkcji radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy nawet w sytuacji, gdy radny nie uzyskuje przy tym żadnych dochodów.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. (sygn. II OSK 2889/17) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. II SA/Lu 393/17) w sprawie ze skargi radnego na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Lubelski wydał zarządzenie zastępcze, w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego wobec braku podjęcia stosownej uchwały przez radę gminy w tym zakresie. Wojewoda za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął naruszenie zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] polegającego na zarządzaniu przez radnego działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Wojewoda dokonał analizy przedmiotowej sprawy i ustalił, że radny pełnił od 2010 r. funkcję Prezesa Zarządu Ochotniczej Straży Pożarnej [dalej: OSP]. Budynek, w którym swoją siedzibę miała OSP posadowiony był na działce, która stanowiła mienie komunalne gminy. Ponadto Prezes OSP wynajmował pomieszczenia, które znajdowały się w siedzibie straży jako salę bankietową, udostępniał lokale do prowadzenia punktu kasowego oraz wynajmował pomieszczenia dla potrzeb skupu owoców miękkich, a uzyskane dochody przeznaczane były na bieżące utrzymanie lokalu.

Zdaniem Wojewody wskazane okoliczności prowadziły do wniosku, że radny pełniąc jednocześnie funkcję Prezesa OSP prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co stanowi naruszenie wskazanego przepisu u.s.g.

Po rozpoznaniu skargi radnego na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. II SA/Lu 393/17) orzekł o jej uwzględnieniu i uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody z uwagi na naruszenie przez niego przepisów prawa, skutkujące wadliwym stwierdzeniem wygaśnięcia wykonywanego przez skarżącego mandatu radnego.

Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do naruszenia ustawowego zakazu ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego zachowany być musi konstytucyjny standard wynikający z konieczności zachowania wymagań zasady proporcjonalności, co argumentował w oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto podkreślił, że organ nadzoru, który stosuje art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 98a tej ustawy ma obowiązek uwzględnić okoliczności obiektywne związane z naruszeniem przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., w szczególności sposób, stopień i czas trwania tego naruszenia, celem rozważenia, czy skutek w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (co stanowi istotną ingerencję w prawa wyborcze zarówno radnego, jak i wyborców) jest w danym przypadku proporcjonalny do celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych.

Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda nie ustalił w sposób jednoznaczny podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, czy OSP, której prezesem zarządu jest skarżący, rzeczywiście prowadzi określoną działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu Wojewoda całkowicie pominął, że wykonywanie zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest obowiązkiem gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. Uznał również, że wykonywanie statutowej działalności przez OSP na terenie gminy leży w interesie publicznym. Mając to na uwadze stwierdził, że skoro koszty działania ochotniczych straży pożarnych pokrywane są przede wszystkim ze środków gminnych, to zasadniczo korzystanie przez te jednostki z mienia komunalnego, w celu uzyskania środków pieniężnych na pokrycie kosztów ich działalności, nie może być traktowane jako prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w rozumieniu art. 24f ust. 1 w zw. z art. 43 u.s.g. Podkreślił również, że istotną kwestią, którą winien wziąć pod uwagę Wojewoda był fakt, że przy wykorzystywaniu mienia komunalnego radny osobiście nie odniósł jakiejkolwiek korzyści, ponieważ cały dochód z wynajmowania pomieszczeń przeznaczany był na potrzeby bieżące OSP.

Od powyższego wyroku Wojewoda Lubelski złożył skargę kasacyjną, zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, wskazując przede wszystkim na fakt, iż odpłatne wynajmowanie części składowych budynku, stanowiącego mienie komunalne gminy bez wątpienia należy traktować jako prowadzenie działalności gospodarczej w wykorzystaniem tego mienia w rozumieniu u.s.g., bez względu na okoliczności, na co i dla kogo przeznaczane były uzyskane z tej działalności dochody.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. (II OSK 2889/17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 155 p.p.s.a. rozpoznał sprawę orzekając o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi radnego.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego powyższą skargę, sąd II instancji wskazał na motywy wprowadzenia zakazu w art. 24f ust. 1 u.s.g. Podkreślił, że zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Zdaniem NSA pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił ponadto, że art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", które obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Wobec tego przepis art. 24f ust. 1 omawianej ustawy nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, rozstrzygający pozostaje jedynie sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie.

NSA odnosząc się do argumentacji sądu I instancji o konieczności rozważenia dodatkowych, obiektywnych okoliczności sprawy przed podjęciem decyzji o wygaszeniu mandatu radnego wskazał, że w treści art. 24f ust. 1 u.s.g. brak jest podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie zakazu nie jest uwarunkowane także rodzajem czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności.

Wobec powyższego NSA w całości zaaprobował stanowisko Wojewody Lubelskiego, że wykorzystanie mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego bądź zarządzania taką działalnością jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł również w swoim uzasadnieniu, że w orzecznictwie były odnotowywane przypadki, w których art. 24f ust. 1 u.s.g. stosowano z uwzględnieniem konkretnych warunków korzystania przez radnego z mienia komunalnego gminy, co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że działanie radnego nie wyczerpywało dyspozycji art. 24f i nie skutkowało wygaśnięciem mandatu. NSA podkreślił jednak, iż takie sytuacje dotyczyły wyłącznie incydentalnego, jednorazowego wykorzystania mienia komunalnego gminy w celu osiągnięcia zysku (jak np. sprzedaż alkoholu podczas uroczystości organizowanej przez stowarzyszenie, którego prezesem był radny).

Jednakże w warunkach rozpoznawanej sprawy zastosowanej sankcji nie można było uważać za ingerencję nieproporcjonalną. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, że OSP, której prezesem zarządu był radny prowadziła z wykorzystaniem mienia gminnego różnorodną działalność gospodarczą w warunkach, które nie mogą być uznane za spełniające wymóg powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych.

Sąd II instancji nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji, że sankcja za naruszenie zakazu z art. 24f u.s.g. jest wyłączona w przypadku, gdy podmiot prowadzący działalność, o której mowa w tym przepisie, prowadzi także działalność w zakresie obligatoryjnych zadań gminy bądź inną leżącą w interesie publicznym. Ponadto NSA wskazał, że Wojewoda słusznie zauważył, że składniki mienia, które OSP wykorzystywała w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie służyły prowadzeniu działalności statutowej tej jednostki.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się z pełną aprobatą do stanowiska Wojewody Lubelskiego zaprezentowanego w skardze kasacyjnej i uchylił zaskarżony przez niego wyrok i oddalił skargę radnego.

Analogiczne rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadło w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2890/17.

Zakaz łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy