Prawo Dla Samorządu

Na terenach nieobjętych planami miejscowymi, by zrealizować inwestycję polegającą na budowie np. wielkopowierzchniowej fermy drobiu konieczne jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Problem polega na tym, że brak jest przepisów prawa, które różnicowałyby sytuację rolników budujących małe obiekty inwentarskie (stajnia, chlew, kurnik) o niewielkiej obsadzie zwierząt, od tych którzy planują budowę obiektów inwentarskich na skalę przemysłową o znacznej obsadzie inwentarza, zajmujących ogromne powierzchnie.

Rolnik może budować w ramach zabudowy zagrodowej

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [dalej: upzp] wynika, iż jeśli rolnik prowadzący gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie wystąpi o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, nie jest konieczne przeprowadzenie analizy wykazującej istnienie tzw. „dobrego sąsiedztwa” tj. analizy funkcji i parametrów zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie pod kątem tego, czy projektowana zabudowa „wpisuje się” w już istniejącą (art. 61 ust. 4 upzp). Dzięki temu można posadowić zabudowę zagrodową choćby w szczerym polu.

Czym jest zabudowa zagrodowa?

Pojęcie „zabudowy zagrodowej” nie zostało w upzp zdefiniowane. Brak w upzp również odesłania do innego aktu prawnego w zakresie definicji, ewentualnie upoważnienia do wprowadzenia owej definicji w akcie rangi podustawowej. Wprawdzie w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki na potrzeby tego rozporządzenia, zdefiniowano pojęcie zabudowy zagrodowej jako w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, jednakże w orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu tego przepisu nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 upzp[1].

Niemniej jednak w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza[2]. Sądy podkreślają, iż zabudowa zagrodowa wiąże się z koniecznością prowadzenia gospodarstwa rolnego i jest rozumiana jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika, służy działalności rolnej, a fakt zamieszkania wynikać winien z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego a więc jest od niego ściśle zależny[3].

Co innego mały obiekt inwentarski, a co innego ferma wielkopowierzchniowa?

Nie ma zatem wątpliwości, że w ramach zabudowy zagrodowej rolnik może w obrębie jednego podwórza posadowić budynek mieszkalny i obiekt inwentarski. Co jednak, jeśli rolnik chce mieszkać w sąsiedztwie wielkopowierzchniowej fermy np. drobiu składającej się z kilkunastu pawilonów hodowlanych o obsadzie inwentarza kilkudziesięciu czy nawet kilkuset tysięcy sztuk? Jeśli uzyska decyzję środowiskową dla inwestycji na taką skalę,[4] to w późniejszej procedurze ustalania warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, nie ma co do zasady znaczenia wielkość obiektu inwentarskiego projektowanego do budowy, czy planowana w nim obsada inwentarza, skoro obiekt taki nie musi nawiązywać do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy parametrami takimi jak powierzchnia zabudowy (przy założeniu że spełnione są inne przesłanki do ustalenia warunków zabudowy tj. dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu).

Otwartym pozostaje pytanie, gdzie przebiega granica pomiędzy obiektami inwentarskimi w zabudowie zagrodowej, a obiektami, które wymykają się z tego pojęcia ze względu na skalę działalności w nich planowanej. Konieczność rozróżnienia obiektów inwentarskich związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego od przemysłowych ferm hodowlanych zaczynają dostrzegać sądy administracyjne. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 442/15 w sprawie dotyczącej inwestycji polegającej na budowie dziewięciu pawilonów do chowu i hodowli norek, płyty obornikowej oraz zbiorników na odcieki odwołał się do ratio legis art. 61 ust. 4 upzp. Sąd wskazał, że celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. WSA w Poznaniu podkreślił, że w sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Sąd podkreślił, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. W efekcie WSA w Poznaniu zakwestionował bezkrytycznie przyjęte przez organy administracji w analizowanej sprawie stanowisko, iż inwestor planuje realizację obiektu w ramach zabudowy zagrodowej, a więc, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 upzp. Sąd zarzucił organom, iż nie poczyniono żadnych ustaleń dotyczących wyjaśnienia, czy na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się zabudowania o charakterze gospodarczym, czy też mieszkaniowym, które służyłyby prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a które przesądzałby równocześnie, że planowana inwestycja w istocie ma służyć prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sadu organy administracyjne nie uwzględniły zasady, iż w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego.

Póki co jednak, brak jest jednoznacznych przepisów prawa, które wyłączałyby wprost przemysłowe fermy hodowlane o wysokiej koncentracji produkcji zwierzęcej z pojęcia zabudowy zagrodowej, a tym samym uniemożliwiały ich lokalizację na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa. Problem ten jest dostrzegany zarówno przez społeczeństwo jak i organy administracji i sądy stąd pozostaje żywić nadzieję, że doczeka się rozwiązania na poziomie legislacyjnym.

[1] Podobne stanowisko w tej kwestii zaprezentował WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 111/08.

[2] Por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07.

[3] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 362/06.

[4] W § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 nr 213, poz. 1397) przewidziano bowiem, iż do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). 210 DJP to limit produkcji, powyżej którego sam ustawodawca przesądził, że obiekt inwentarski o takiej obsadzie inwentarza charakteryzuje się wysoką uciążliwością dla środowiska, w związku z czym konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej.

Przemysłowe fermy hodowlane, a zabudowa zagrodowa