Prawo Dla Samorządu

Od przyszłej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego obligatoryjnym stanie się powoływanie w każdej radzie gminy komisji skarg, wniosków i petycji

Nowa komisja obligatoryjna

Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych wprowadziła do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorządowych przepisy zgodnie z którymi drugą obligatoryjną komisją organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego – obok komisji rewizyjnej – ma być komisja skarg, wniosków i petycji. Z uwagi na podobieństwo regulacji zawartych w tym zakresie w poszczególnych ustawach zagadnienie to zostanie przedstawione na przykładzie ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z nowododanym art. 18b ustawy o samorządzie gminnym – mającym znaleźć zastosowanie od przyszłej kadencji organów JST - rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. W skład komisji skarg, wniosków i petycji wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 tejże ustawy. Zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy.

Przepisy w tym zakresie bez wątpienia wzorowane są na dotychczasowym art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje funkcjonowanie komisji rewizyjnej. Tym samym dotychczasowe uwagi poczynione w tym zakresie w orzecznictwie, doktrynie i piśmiennictwie odnieść będzie można na zasadzie analogii do nowej komisji skarg, wniosków i petycji.

Przedmiot działania komisji

Przedmiotem działania nowej komisji ma być udział w rozpatrywaniu przez radę:

skarg na działanie wójta i gminnych jednostek organizacyjnych;
wniosków składanych przez obywateli;
petycji składanych przez obywateli.

Znowelizowana ustawa nie definiuje powyższych pojęć. W konsekwencji należy odwołać się do innych – obowiązujących dotychczas – regulacji normujących tryb składania i rozpatrywania skarg, wniosków i petycji. Jednocześnie podkreślić należy, iż wszystkie te trzy środki prawne wymienione zostały w art. 63 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy, ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywaniem przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.

Na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o petycjach wskazać należy, iż:

przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.
przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.

Zarówno Konstytucji RP, Kodeks postępowania administracyjnego, jak i ustawa o petycjach, przewidują niezwykle szeroki charakter podmiotowy ww. środków prawnych, z których korzystać może każdy, w tym osoby prawne, jednostki organizacyjne niebędące osobą prawną lub grupy tych podmiotów. W tym kontekście istotne wątpliwości może budzić odwołanie się w nowododanych przepisach ustawy o samorządzie gminnym do pojęcia „obywatelstwa” („wnioski oraz petycje składane przez obywateli”) . Literalna wykładnia tego przepisu mogłaby zatem sugerować, iż komisja skarg, wniosków i petycji może wyłącznie uczestniczyć w procedurze rozpatrywania ww. środków prawnych wnoszonych przez obywateli, zaś w przypadku skorzystania z nich przez inne podmioty lub ich grupy, nie ma takiej możliwości. Brak jest jakichkolwiek argumentów natury systemowej czy celowościowej, aby pogląd taki uznać za zasadny. Co więcej mógłby on prowadzić do naruszenia zasady równości. W konsekwencji pomimo literalnego brzmienia nowododanych przepisów przyjąć, należy iż znajdą one zastosowanie do wszystkich skarg, wniosków i petycji trafiających do rady gminy, bez względu na podmiot je wnoszący.

Kolejna wątpliwość związana jest z określeniem z nowododanych przepisach przedmiotu skarg, które mają być rozpatrywane przy udziale komisji skarg, wniosków i petycji. W art. 18a ust.1 znowelizowanej ustawy o samorządzie gminnym mowa jest bowiem o skargach na wójta i gminne jednostki organizacyjne. Tymczasem w Kodeksie postępowania administracyjnego regulującym procedurę rozpatrywania skarg kwestia ta ujęta jest nieco inaczej. Rada gminy jest bowiem – na gruncie KPA – właściwa do rozpatrywania skarg na wójta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem skarg na wójta oraz innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Pomimo rozbieżności pomiędzy KPA a ustrojową ustawą w tym zakresie należy przyjąć, iż właściwość rady gminy i jej komisji winna być rozpatrywana w zakresie postępowania skargowego przez pryzmat KPA.

Komisja skarg, wniosków i petycji powoływana jest w związku z uprawnieniami rady gminy związanymi z rozpatrywaniem skarg, wniosków i petycji. Ma zatem wykonywać określone statutowo czynności pomocnicze (np. ustalenie stanu faktycznego sprawy) mające na celu umożliwienia radzie gminy jako całości realizację jej ustawowych zadań. Nie może jednak rady gminy w tym zakresie wyręczać. Tym samym komisja skarg, wniosków i petycji nie może zastąpić rady gminy w rozpatrywaniu ww. środków prawnych czy podejmowania innych rozstrzygnięć z tym związanych (np. o przekazaniu skargi, wniosku czy petycji według właściwości do innego organu). W tym kontekście podkreślić należy, iż ustawa nowelizującą wprowadziła zmiany także w ustawie o petycjach zmieniając brzmienie art. 9 ust. 2 tejże ustawy. Przed nowelizacją przepis ten stanowił, iż petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ, chyba że w statucie tej jednostki zostanie wskazany organ wewnętrzny tego organu stanowiącego właściwy w tym zakresie. Po nowelizacji przepis ten stanowi, iż petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ.

Skład komisji

W skład komisji skarg, wniosków i petycji – podobnie jak w przypadku komisji rewizyjnej - wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (przewodniczący i wiceprzewodniczący rady). Rada ma zatem stosunkowo dużą swobodę w kształtowaniu składu osobowego komisji.

W przedmiotowej komisji należy umożliwić udział przedstawicielom wszystkich klubów radnych, o ile takie w danej radzie funkcjonują. Brak zgłoszenia przedstawiciela któregokolwiek klubu nie będzie jednakże oznaczać niemożliwości działania komisji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w takiej sytuacji komisja może działać prawidłowo (por. wyrok NSA z dnia 27-06-2013r., sygn. II OSK 325/13).

Kwestie szczegółowe

Zgodnie z art. 18b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji określa statut gminy. Tym samym jeszcze w tej kadencji koniecznym jest dokonanie stosownej zmiany statutu gminy i uregulowanie w nim kwestii związanych z nową obligatoryjną komisją rady. Przepisy aktu prawa miejscowego w tym zakresie winny wejść w życie z początkiem nowej kadencji organów JST. Zaniechanie w tym zakresie może mieć niezwykle istotne konsekwencje prawne. W skrajnym przypadku brak powołania komisji skarg, wniosków i petycji może być uznane przez organy nadzoru za podstawę podjęcia określonych ustawowo środków nadzoru.

Co ze związkami?

Ustawa nowelizująca nie odpowiada na pytanie czy komisja skarg, wniosków i petycji winna być także utworzona w zgromadzeniach związków międzygminnych i powiatowo-gminnych. Kwestia ta nie została wprost uregulowana w ustawie. Nie mniej jednak należy pamiętać, iż zgodnie z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Podsumowanie

Przedstawione w niniejszym artykule zmiany w ustawie o samorządzie gminnym należy ocenić negatywnie. Stanowią one bowiem niczym nieuzasadnioną ingerencję w samodzielność organizacyjną gminy i przekreślają dotychczas wypracowane mechanizmy postępowania w sprawach rozpatrywania skarg, wniosków i petycji. Jednocześnie redakcja nowych przepisów budzi liczne wątpliwości utrudniające ich prawidłowe stosowanie.