Prawo Dla Samorządu

W dniu 26 lipca 2017 r. Rada Ministrów przyjęła dokument pod nazwą „Polityka Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego” [dalej również: „Polityka PPP”][1].

W „Polityce PPP” wskazane zostały wyzwania rozwojowe dotyczące partnerstwa publiczno-prywatnego [dalej również: „PPP”], w tym również główne bariery rynku PPP w Polsce, a w ślad za nią cele i plan działań rządu na rzecz PPP.

Potwierdzeniem, czy Polityka PPP w okresie do 31 grudnia 2020 r. będzie efektywna, zgodnie z treścią przyjętego przez rząd dokumentu, ma być:

zawarcie co najmniej 100 nowych umów PPP;
wzrost wartości inwestycji realizowanych w formule PPP do poziomu 5% nakładów inwestycyjnych w sektorze publicznym;
wszczęcie przez sektor rządowy co najmniej 10 postępowań celem wyłonienia partnera prywatnego;
40% wszczętych postępowań celem wyłonienia partnera prywatnego zakończonych pozytywnie, tj. owocujących zawarciem umowy PPP.

Cele Polityki PPP

Na wstępie Polityki PPP podkreśla się, że rząd jest zainteresowany dynamicznym rozwojem wykorzystania formuły PPP dla realizacji infrastruktury publicznej oraz świadczeniem wysokiej jakości usług publicznych. PPP zaś powinno być rozważane przez jednostki sektora publicznego, jako formuła alternatywna, równoważna z tradycyjnymi metodami realizacji zadań publicznych. Wedle Polityki PPP, ocena zasadności wyboru formuły PPP powinna wykazywać korzyści, jakie dla konkretnej inwestycji oraz interesu publicznego wynikają z jej zastosowania. Jednym z celów Polityki PPP ma być także wspieranie w realizacji projektów PPP jednostek samorządu terytorialnego.

Dotychczasowe doświadczenia i bariery rozwoju

Opisując dotychczasowy rozwój rynku PPP w Polsce, w dokumencie rządowym zaznacza się, iż w latach 2009-2016 ogłoszono ponad 460 postępowań celem wyboru partnera prywatnego lub koncesjonariusza, jednak zawarto niewiele ponad 110 umów. Skuteczność zatem – jak podaje Polityka PPP - wyniosła mniej niż 25%, a jeszcze mniej projektów po podpisaniu umowy PPP pozyskało środki finansowe na realizację. Powyższe, jak wynika z Polityki PPP, wskazuje albo na nieatrakcyjną z różnych przyczyn dla sektora prywatnego ofertę (zły podział ryzyka, przychody partnera prywatnego niepokrywające poniesionych nakładów finansowych, źle przygotowany projekt), albo na brak zasobów w sektorze prywatnym do realizacji zadań oczekiwanych przez sektor publiczny.

W treści Polityki PPP zauważa się, że jednostki samorządu terytorialnego (w tym podmioty nadzorowane przez nie lub utworzone) są zdecydowanie dominującym zamawiającym, który stosuje formułę PPP w Polsce gdyż ponad 90% wszczętych postępowań zostało ogłoszonych przez te jednostki. Na szczeblu zaś krajowym (rządowym) w Polsce realizowana jest obecnie tylko jedna umowa PPP (nie wliczając projektów autostradowych zrealizowanych w oparciu o ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym).

Wśród barier rozwoju rynku PPP dokument rządowy wskazuje między innymi na brak optymalnych rozwiązań prawnych, brak standaryzacji modeli prawnych i umów dotyczących PPP oraz koncesji, niski poziom wiedzy dotyczącej PPP i zasad realizacji formuły PPP, trudności w przygotowaniu projektów PPP, a także problemy z finansowaniem projektów.

Zakres Polityki PPP

W zakresie przedmiotowym Polityka PPP dotyczyć ma współpracy między podmiotem publicznym i prywatnym, nie tylko w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym[2], ale również ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi[3].

Polityka PPP w założeniu ma odnosić się zarówno do małych, jak i dużych projektów. Polityka PPP dotyczyć ma wszystkich sektorów usług publicznych, które mogą być przedmiotem PPP. Partnerstwo publiczno-prywatne może być wykorzystywane w szczególności do realizacji zadań publicznych w sektorach takich jak: ochrona środowiska (gospodarka wodno-ściekowa, gospodarka odpadami), transport (drogowy, kolejowy, miejski, dworce, centra logistyczne, porty), edukacja (np. szkoły, przedszkola, żłobki, uczelnie, obiekty naukowo-badawcze), infrastruktura miejska (np. rewitalizacja, parkingi, mieszkalnictwo), kultura, sport, turystyka i rekreacja, ochrona zdrowia (infrastruktura, wyposażenie), budynki administracyjne i użyteczności publicznej (np. sądy, ratusze, budynki ministerialne, muzea, komendy policji, jednostki straży pożarnej), telekomunikacja i infrastruktura informatyczna (np. sieci szerokopasmowe), efektywność energetyczna (np. termoizolacja budynków, modernizacja systemów grzewczych) i inne.

Plan działań

Funkcję centralnej jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za wykorzystanie PPP w Polsce i koordynującej działania innych instytucji rządowych w tym zakresie ma sprawować minister właściwy ds. rozwoju regionalnego [dalej również: „MR”]. Współpraca MR z innymi jednostkami PPP w ministerstwach, innymi podmiotami publicznymi oraz podmiotami tzw. sektora pozarządowego (fundacje, stowarzyszenia) realizującymi zadania z zakresu PPP ma być prowadzona za pośrednictwem odpowiedniego departamentu.

Polityka PPP identyfikuje działania mające służyć zapewnieniu właściwego rozwoju i wykorzystania formuły PPP w Polsce do wykonania w okresie nie dłuższym niż dwa lata (poza działaniami o charakterze długoterminowym). Wśród powyższych działań wskazuje się na:

zaproponowanie niezbędnych zmian prawnych dla rozwoju PPP - w celu wyeliminowania niespójności, wdrożenia usprawnień, a także ograniczenia ryzyka niepewności prawnej;
monitoring listy zamierzeń inwestycyjnych PPP oraz bazy istniejących projektów PPP;
działania edukacyjno-informacyjne mające służyć upowszechnianiu wiedzy na temat PPP;
opracowanie i upowszechnienie wytycznych, zaleceń oraz dobrych praktyk dla projektów PPP, obejmujących np. etap przygotowania projektu, postępowanie przetargowe, wzorcowe klauzule umowne dla różnych sektorów;
zapewnienie doradztwa wybranym projektom PPP - w założeniu na większą skalę niż dotychczas;
ocenę (certyfikację) przez MR projektów planowanych do realizacji w formule PPP, w celu potwierdzenia gotowości i zasadności wykorzystania PPP - zgodnie z treścią Polityki PPP w pełni dobrowolną;
obligatoryjne opiniowanie nt. formuły realizacji dużych projektów planowanych do finansowania ze środków budżetu państwa (w kwocie powyżej 300 mln zł) – określone jako „test PPP”;
analizę i wprowadzenie systemu gwarancji oraz poręczeń dla sektora publicznego i prywatnego, a także innych instrumentów finansowych zmniejszających koszty przygotowania i realizacji projektów PPP.

W kontekście planowanych w Polityce PPP działań, warto wskazać, że od marca 2017 r. na etapie konsultacji publicznych cały czas znajduje się projekt ustawy o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw.

W powyższym projekcie proponuje się bardzo liczne zmiany nie tylko w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ale również w kilkunastu innych ustawach. Poszczególne grupy przepisów ww. projektu mają w założeniu przynieść ułatwienia dotyczące procedury wyboru partnera prywatnego, nowe rozwiązania w zakresie PPP w formie spółki (tzw. instytucjonalnego PPP), a także stworzyć dodatkowe możliwości uzyskania finansowania inwestycji publicznych.

[1] Dokument pod nazwą „Polityka Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego” - załącznik do uchwały nr 116/2017 Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2017 r. (RM-111-83-17) dostępny jest na stronie www.ppp.gov.pl.

[2] Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 696).

[3] Ustawa z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Tekst jednolity: Dz.U. poz. 1920).

Rządowa wizja rozwoju PPP Rada Ministrów przyjęła „Politykę Rządu w zakresie rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego”