2 czerwca br.  NSA skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytanie dotyczące dopuszczalności różnicowania w uchwałach krajobrazowych (UK) zasad sytuowania reklam w zależności od publicznego albo prywatnego charakteru infrastruktury.

Relatywnie krótka historia przepisów wyposażających gminy w kompetencje do reglamentowania zasad i warunków lokalizacji reklam w przestrzeni publicznej (wprowadzonych do systemu prawnego w 2015 r.[i]) jest – jak na regulacje z zakresu prawa samorządowego – niezwykle burzliwa.

Już na kanwie jednej z pierwszych spraw ze skarg na UK (Miasta Opole), NSA w 2019 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego (TK) z pytaniem prawnym o zgodność stanowiących jej podstawę przepisów ustawowych z Konstytucją RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Problem poddany pod osąd trybunalski dotyczył – w uproszczeniu – tego, czy można nakazać przedsiębiorcy, który zlokalizował nośnik reklamowy w przestrzeni publicznej w sposób legalny (na podstawie zgody budowlanej) jego usunięcie bez jakiejkolwiek rekompensaty. Ostatecznie, w grudniu 2023 r., zapadł wyrok, w którym TK przesądził o niekonstytucyjności objętego zapytaniem sądowym mechanizmu[ii].

Do dziś, pomimo prób[iii], wyrok TK nie doczekał się wykonania (tj. koniecznych zmian ustawowych) pozostawiając samorządy w niepewności prawnej, co do tego, czy i w jakim zakresie zostaną uregulowane kwestie odszkodowań za wywłaszczenia reklamowe oraz czy obejmą one również przypadki szkód zaistniałych przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

Pytanie prejudycjalne

Kolejne wątpliwości prawne, co do kompetencji gmin w zakresie podejmowania UK, dokłada zadane TSUE przez NSA – postanowieniem z dnia 2 czerwca 2026 r., sygn. II OSK 1153/25 – pytanie prejudycjalne.

Ww. pytanie dotyczy dopuszczalności asymetrycznego uprzywilejowania w UK infrastruktury komunalnej (infrastruktury gminy, podmiotów komunalnych lub podmiotów działających na podstawie stosunków prawnych z gminą) względem prywatnych operatorów rynku reklamowego i zgodności takiego uprzywilejowania z prawem unijnym[iv].

NSA osadził zadawane pytanie w jednej z fundamentalnych zasad traktowych – zasadzie swobody świadczenia usług – wnosząc o dokonanie interpretacji dyrektywy usługowej w zakresie wyrażonych nią zasad niedyskryminacji, niezbędności i proporcjonalności wprowadzanych przez Państwa Członkowskie ograniczeń działalności usługowej.

Uzasadniając zadane pytanie Sąd kasacyjny wskazał, że działalność polegająca na odpłatnym udostępnianiu powierzchni reklamowej stanowi bez wątpienia działalność usługową w rozumieniu art. 57 TFUE i jest świadczeniem wykonywanym za wynagrodzeniem, nieobjętym wyłączeniami z art. 2 ust. 2 dyrektywy.

Wyjaśnił także – powołując się na wyrok TSUE z dnia 30 stycznia 2018 r. (C-31/16, Visser Vastgoed BV)^[v] – że regulacje planistyczne i urbanistyczne mogą podlegać ocenie z punktu widzenia dyrektywy usługowej, jeżeli wpływają na warunki podejmowania lub wykonywania działalności usługowej.

Mając na uwadze zgłaszane przez skarżących kasacyjnie zarzuty względem krakowskiej UK a dotyczące m.in. preferencyjnego potraktowania w tej uchwale wiat przystankowych i obiektu Tauron Areny, NSA wskazał w pytaniu prejudycjalnym kierowanym do TSUE na trojakiego rodzaju wątpliwości, co do przyjętego w tej uchwale modelu reglamentacji:

– po pierwsze, na to, że niezależnie od lokalizacji – na infrastrukturze komunalnej czy infrastrukturze prywatnej – wpływ nośników reklamowych na estetykę przestrzeni jest tożsamy, trudno zatem racjonalnie dowodzić, że za ochroną krajobrazu przemawia ograniczenie możliwości lokalizacji reklamy określonego typu (np. ekranów LED), w sytuacji gdy reklamę analogicznego lub podobnego typu dopuszcza się na infrastrukturze komunalnej, a oddziaływanie tych reklam na krajobraz jest porównywalne,

– po drugie na to, że trudno wyjaśnić, dlaczego gmina w sferze podatkowej kwalifikuje przestrzenie miejskie wykorzystywane pod reklamę jako przestrzenie reklamowe na takich samych zasadach jak przestrzenie prywatne, w obszarze reglamentacji planistycznej natomiast jako infrastrukturę komunalną wyłączoną spod ograniczeń reklamowych nakładanych na przestrzenie prywatne,

– po trzecie, i być może najważniejsze z perspektywy unijnych zasad wolnorynkowych, na to, że wątpliwym jest sytuacja, gdy infrastruktura objęta wyjątkami od ograniczeń lokalizacji reklam pozostaje pod kontrolą podmiotu, który ustanowił te ograniczenia, i że ten sam podmiot pośrednio korzysta z przychodów osiąganych z działalności prowadzonej na tej infrastrukturze.

NSA podkreślił, że konfuzja trzech ról – regulatora, właściciela infrastruktury oraz podmiotu odnoszącego korzyści z działalności prowadzonej na tej infrastrukturze – może rodzić wątpliwości co do obiektywnego i niedyskryminacyjnego charakteru przyjętego modelu regulacyjnego.

NSA zwrócił tym samym uwagę na to, że przewaga regulacyjna gmin – niedostępna dla innych uczestników rynku – może zaburzać zasady konkurencyjności, a wręcz prowadzić do monopolu struktur gminnych na rynku usług reklamy zewnętrznej.  

Skutki ewentualnego wyroku TSUE

Analiza postanowienia NSA rodzi uzasadnione pytanie o skutki ewentualnego wyroku TSUE podzielającego zastrzeżenia polskiego sądu odsyłającego.

W tym kontekście zauważyć należy, że celem postępowania prejudycjalnego przed TSUE nie jest stwierdzenie naruszenia prawa unijnego przez Państwo Członkowskie (jego organy), a jedynie przedstawienie wykładni prawa unijnego w kontekście sporu krajowego zawisłego na kanwie prawa unijnego albo zawisłego na kanwie prawa krajowego współstosowanego z prawem unijnym.

TSUE wskazuje w wyroku jedynie i aż, w jaki sposób należy interpretować przepis prawa unijnego, równocześnie wyrażając ocenę, czy taka interpretacja stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów prawa krajowego rozumianych w określony sposób.

Formalnie orzeczenie TSUE wiąże przy tym jedynie sąd odsyłający i inne sądy rozpatrujące tę samą sprawę w dalszym toku instancji. Jednakże na podstawie doktryny acte éclairé wykładnia przyjęta przez TSUE w sprawie z pytania NSA powinna być także stosowana przez wszystkie sądy krajowe w analogicznych sprawach – nie dlatego, że są do tego zobowiązane mocą orzeczenia, lecz dlatego, że gdyby miały wątpliwości co do tej samej kwestii, byłyby zobowiązane same zadać pytanie prejudycjalne. Powinność stosowania przez sądy krajowe przepisów unijnych w zgodzie z interpretacją dokonaną przez TSUE wynika także wprost z zasad efektywnego i jednolitego stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich[vi].

Oznacza to ni mniej ni więcej, że jeśli TSUE uzna, że w świetle dyrektywy usługowej niedopuszczalne są przepisy planistyczne preferujące lokalizację nośników reklamowych na nieruchomościach pozostających we własności lub w zarządzie publicznym, to taka ocena prawna winna być stosowana przez wszystkie polskie sądy (i wszystkie sądy Państw Członkowskich) przy kontroli zgodności z prawem lub stosowaniu przepisów planistycznych.

Niezwykle istotne jest także to, że wyrok TSUE w sprawie prejudycjalnej ma skutek ex tunc (tj. działa wstecz), a więc dokonuje interpretacji przepisu prawa UE od momentu rozpoczęcia jego obowiązywania (tj. w niniejszym przypadku od dnia wejścia w życie dyrektywy usługowej). Oznacza to, że może on stanowić także podstawę do weryfikacji zgodności z prawem UK podjętych przed wydaniem wyroku, w tym także prawomocnie skontrolowanych.

Podstawę do takiej kontroli stanowi art. 272 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[vii], zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanego orzeczenia.

W uchwale z dnia 16 października 2017 r. (I FPS 1/17) NSA potwierdził, że podstawą wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego może być wyrok TSUE wydany w trybie prejudycjalnym w innej sprawie, jeśli wynika z niego, że prawomocny wyrok polski opierał się na błędnej wykładni prawa UE.

Powyższe oznacza, że ewentualny wyrok TSUE z pytania prejudycjalnego NSA może – potencjalnie – otworzyć ścieżkę do wznowienia postępowań sądowych w sprawie kontroli innych, już prawomocnie osądzonych, UK, o ile obejmowały one również problem interpretacyjny rozstrzygnięty przez trybunał europejski.

Pamiętać należy także, że ewentualna nieważność UK z uwagi na wyrok TSUE może otworzyć ścieżkę do dochodzenia na drodze cywilnoprawnej odszkodowania od gminy za wydanie aktu normatywnego niezgodnego z wykładnią prawa unijnego na zasadach określonych w art.  417¹ § 1 Kodeksu cywilnego[viii].

Zatem pomimo iż formalnie wyrok TSUE przedstawia wyłącznie interpretację prawa unijnego i wiąże w sprawie rozstrzyganej przez sąd odsyłający, nie rodząc żadnych bezpośrednich skutków prawnych dla porządków krajowych Państw Członkowskich, to ma on istotne znaczenie dla praktyki stosowania prawa porównywalne do wyroków derogacyjnych krajowych sądów konstytucyjnych.

Znaczenie pytania prejudycjalnego

Nie ulega wątpliwości, że na wyrok TSUE z pytania prejudycjalnego NSA przyjdzie nam jeszcze trochę poczekać. Czas rozpatrzenia sprawy przez trybunał europejski powinien być jednak zdecydowanie krótszy niż w sprawie uprzednio rozstrzyganej przez polski TK (gdzie orzeczenie zapadło po ponad 4 latach od dnia zadania pytania prawnego przez NSA). Średnio wyroki TSUE w sprawach prejudycjalnych zapadają po kilkunastu miesiącach (do dwóch lat).

Stan zawisłości sprawy przed TSUE formalnie wiele nie zmienia w stosowaniu polskich przepisów. Spodziewać należy się jednak, że w związku z zadanym pytaniem sądy administracyjne kontrolujące UK będą zawieszać postępowania sądowe do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez TSUE, jeżeli na kanwie rozpoznawanej sprawy wystąpi problem interpretacyjny poddany pod osąd trybunału europejskiego.

Choć zadane przez NSA pytanie nie blokuje w sposób formalny trwających w gminach procedur uchwałodawczych i procedur egzekwujących obowiązujące już uchwały krajobrazowe, to nie da się ukryć, że sam fakt zadania pytania prejudycjalnego przez NSA – z uwagi na jego autorytet – ma doniosłe znaczenie praktyczne.  Jak słusznie bowiem zauważyła niegdyś prof. E. Łętowska (choć w odniesieniu do pytań prawnych zadawanych przez sądy Trybunałowi Konstytucyjnemu) „Tylko […] ktoś bardzo naiwny mógłby przypuszczać, że pytający formułuje pytanie, ponieważ nie zna odpowiedzi. Pytania się przedstawia, oczekując odpowiedzi określonej treści […]”[ix].

Podzielając tą myśl, uznać trzeba, że NSA zadając pytanie prejudycjalne TSUE nie tyle wyraził wątpliwości, co do kierunku prawidłowej wykładni dyrektywy usługowej, co bardziej dostrzegł wadliwość kontrolowanej uchwały z perspektywy unijnego porządku prawnego i oczekuje potwierdzenia swojego stanowiska przez trybunał europejski jako sąd właściwy do interpretacji prawa unijnego, tak by zapewnić jednolitość orzecznictwa sądowego w tego rodzaju sprawach.

Wydaje się zatem, że problem prawny poddany pod osąd TSUE powinien zostać już teraz poddany należytej refleksji w toku prac nad UK w konkretnych gminach.

Analiza uchwał podejmowanych od początku reformy krajobrazowej pokazuje bowiem, że powtarzalną praktyką w przyjmowaniu zasad i warunków sytuowania reklam w przestrzeni publicznej są rozwiązania w zakresie odmiennego, często preferencyjnego, traktowania infrastruktury komunalnej względem nieruchomości prywatnych.

[i] Z dniem 11 września 2025 r. na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 z późn. zm.).

[ii] Wyrok TK z 12.12.2023 r., P 20/19, OTK-A 2023, nr 102.

[iii] Zob.  Projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objęty inicjatywą ustawodawczą Senackiej Komisji Ustawodawczej, druk nr 76, Senat RP XI Kadencji, dostępny online pod adresem: https://www.senat.gov.pl/prace/druki/record,13196.html

[iv] NSA w analizowanym postanowieniu wystąpił do TSUE z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

„1) Czy art. 15 ust. 1 i ust. 2 lit. d w związku z art. 15 ust. 3 lit. a, b i c dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.Urz.UE.L 376/36; dalej: dyrektywa usługowa) należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego, która wprowadza generalne ograniczenia lub zakazy stosowania określonych form reklamy zewnętrznej przez usługodawców prowadzących działalność reklamową, przy jednoczesnym dopuszczeniu stosowania takich samych lub porównywalnych form reklamy na infrastrukturze pozostającej pod kontrolą jednostki samorządu terytorialnego albo wykorzystywanej na podstawie umów zawartych z tą jednostką – w sytuacji gdy wewnętrzna sprzeczność tej regulacji, przejawiająca się w tym, że ten sam organ stanowiący zakwalifikował elementy tej infrastruktury jako urządzenia reklamowe na potrzeby podatku od nieruchomości, a jednocześnie traktuje je jako infrastrukturę komunalną wyłączoną spod reżimu reklamowego uchwały, może prowadzić do wniosku, że wprowadzone ograniczenia nie były obiektywnie konieczne do osiągnięcia deklarowanego celu ochrony krajobrazu?

2) Czy art. 15 ust. 3 lit. a, b i c dyrektywy usługowej należy interpretować w ten sposób, że przy ocenie niedyskryminacyjnego, koniecznego i proporcjonalnego charakteru wymogu ograniczającego dostęp do działalności usługowej znaczenie ma okoliczność, iż podmiot publiczny ustanawiający ten wymóg jest jednocześnie właścicielem infrastruktury objętej wyjątkami od tego wymogu lub odnosi korzyści z działalności prowadzonej na tej infrastrukturze?”

[v] Kanwą ww. sprawy była interpretacja artykuł 15 ust. 1 dyrektywy usługowej w kontekście przepisów niderlandzkiego prawa krajowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego, a zabraniających prowadzenia handlu detalicznego towarami niebędącymi towarami o dużych gabarytach na obszarach położonych poza strefą śródmiejską gminy. Trybunał uznał dopuszczalność zastosowania dyrektywy do spraw z zakresu gospodarki przestrzennej, stwierdzając – parafrazując – że w sytuacji, gdy przepisy planistyczne dotyczą określonych rodzajów usług (w rozpoznawanej sprawie handlu detalicznego), nie zaś zasad sytuowania obiektów jako takich (kierowanych też do osób prywatnych), dyrektywa znajdzie zastosowanie (pkt 123-124). Odnośnie problemu podniesionego w pytaniu prejudycjalnym, TSUE stwierdził, że „zakazując handlu detalicznego towarami niebędącymi towarami wielkogabarytowymi na obszarze położonym poza strefą śródmiejską gminy Appingedam, rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy ustanawiają jeden z wymogów, o których mowa w art. 15 ust. 2 dyrektywy 2006/123, gdyż uzależniają podejmowanie lub wykonywanie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. a tej dyrektywy. […] dyrektywa 2006/123 nie stoi na przeszkodzie uzależnieniu podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od przestrzegania takiego ograniczenia terytorialnego, o ile spełnione są warunki dotyczące niedyskryminacji, niezbędnego charakteru i proporcjonalności, o których mowa w art. 15 ust. 3 tej dyrektywy.”

[vi] M. Wąsek-Wiaderek, Funkcja instytucji pytań prejudycjalnych, [w:] M. Wąsek-Wiaderek, E. Wojtaszek–Mik (red.), Pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Warszawa 2007, s. 83.

[vii] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.).

[viii] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 795).

[ix] Zob. szerzej: E. Łętowska, Trudności stawiania pytań i odpowiadania – o dialogu między sądem administracyjnym a sądem konstytucyjnym, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 280-300.