Znaczenie zasady równości w stanowieniu prawa miejscowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ustanawiając nowe świadczenie na rzecz rodziny rada gminy nie może dyskryminować tych rodziców, którzy korzystają z usług żłobków i klubów dziecięcych położonych poza granicami gminy.

Wprowadzenie

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kwestia zgodności aktów prawa miejscowego z konstytucyjną zasadą równości jest dość często przedmiotem sporów. Nie jest to niczym zaskakującym. Zwłaszcza gdy upoważnienie ustawowe przewiduje szeroką samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego, to spór o ich legalność często dotyczy nie tyle oczywistej sprzeczności z brzmieniem ustawy, ale właśnie swoistego „ważenia” różnych wartości chronionych przez Konstytucję.

Przykładem przepisu wprowadzającego tego rodzaju upoważnienie jest art. 22b ustawy o świadczeniach rodzinnych[1]. Umożliwia on ustanowienie przez radę gminy (po wzięciu pod uwagę lokalnych potrzeb w zakresie świadczeń na rzecz rodziny) świadczenia na rzecz rodziny dla osób zamieszkałych na terenie działania rady. Uchwała powinna określać zasady przyznawania świadczeń oraz ich wysokość. Na tle wielu szczegółowych upoważnień, można w tym przypadku mówić o znaczącym zakresie samodzielności prawotwórczej.

Równość kontra lokalność

Jedna z rad miejskich podjęła na podstawie art. 22b u.ś.r. uchwałę w sprawie dodatkowego świadczenia pieniężnego, którego celem było częściowe pokrycie opłaty za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, wpisanych do rejestru albo wykazu prowadzonego przez burmistrza tej gminy.

Skargę na jeden z przepisów uchwały[2] wniosła osoba, której świadczenia odmówiono z uwagi na fakt, że jej dziecko nie uczęszcza do żłobka lub klubu dziecięcego wpisanego do rejestru prowadzonego przez burmistrza danej gminy. Skarżący wskazał w szczególności, że rada miejska naruszyła zasadę równego traktowania podmiotów podobnych, a przyjęte kryterium różnicowania dyskryminuje rodziców korzystający z placówek ulokowanych poza terenem gminy. Ponadto – w jego ocenie – wprowadzenie tego ograniczenia nie mogło być motywowane chęcią wsparcia lokalnych przedsiębiorców.

W odpowiedzi na skargę rada miejska wskazała m.in., że celem uchwały było wsparcie zarówno rodziców, jak i lokalnych przedsiębiorców. Stwierdziła, że przyjęte kryterium nie było dyskryminujące. Co więcej – zdaniem organu – w przypadku żłobków i klubów dziecięcych mających siedzibę poza terytorium gminy, możliwość kontroli uczęszczania dziecka do żłobka lub klubu byłaby iluzoryczna. Z odpowiedzi wynikało również, że zdaniem rady miejskiej w ramach ogólnego upoważnienia ustawowego mogła ona określić „komu, kiedy i na jakich zasadach to świadczenie może być przyznane”.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji stwierdził nieważność uchwały w części ustanawiającej ograniczenie z uwagi na wpis żłobka lub klubu dziecięcego do rejestru prowadzonego przez konkretnego burmistrza[3].

Sąd wskazał, że gmina uzyskała szeroki zakres swobody w określaniu rodzaju świadczenia podmiotów, do których jest ono adresowane oraz zasad jego przyznawania. Zaznaczył jednak, że rada gminy musi uwzględnić m.in. art. 32 Konstytucji, z którego wynika „nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii”. WSA odwołał się również (bazując na projekcie ustawy) do celów, jakie przyświecały wprowadzeniu u.ś.r. W kontekście sprawy Sąd uznał, że wprowadzone zróżnicowanie sytuacji rodziców – z uwagi na miejsce prowadzenia żłobka czy klubu, z którego oferty korzystają – jest nieproporcjonalne i nie może być uzasadnione na gruncie wartości chronionych prawem. Nie zmienia tego zamiar wsparcia lokalnych przedsiębiorców, gdyż nie należy to do celów stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie art. 22b u.ś.r.

WSA wskazał również, że wbrew twierdzeniom rady miejskiej przepisy uchwały umożliwiają weryfikację rzeczywistego korzystania przez rodziców także ze żłobków i klubów dziecięcych położonych poza terytorium gminy.

Podsumowanie

Opisany wyrok jest interesujący zwłaszcza ze względu powiązanie kwestii zgodności z prawem przepisów prawa miejscowego z celem ustawy zawierającej upoważnienie ustawowe. Warto dostrzec również uwagę Sądu, iż: „Promowanie przez organ pozostawania dzieci w żłobkach i klubach dziecięcych położonych na terenie Gminy (…) zasługuje na aprobatę jednakże nie może to następować za pomocą środków do tego nie przeznaczonych”.

Skutkiem orzeczenia stało się rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia. W przypadku braku reakcji rady miejskiej (np. poprzez uchylenie uchwały), organ wykonawczy będzie obowiązany do wydawania decyzji korzystnych dla wnioskodawców także w sytuacjach, których pierwotnie nie obejmowało założenie prawodawcy lokalnego.

[1] Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1208 ze zm.).

[2] A precyzyjnie – na jeden z przepisów załącznika stanowiącego część uchwały w zakresie, w jakim uzależniał przyznanie świadczenia od wpisu do rejestru prowadzonego przez burmistrza.

[3] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2025 r., sygn. II SA/Wa 725/25, prawomocny.