Skarga na bezczynność dotyczącą ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy w publicznym transporcie zbiorowym

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność dotyczącą nieopublikowania ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Wprowadzenie

Zgodnie z unijnymi i polskimi przepisami dotyczącymi zawierania umów w zakresie publicznego transportu zbiorowego zasadą jest dokonywanie wyboru kontrahentów przez samorządy w trybach konkurencyjnych. Jednocześnie przewidziano szereg sytuacji, w których – po spełnieniu określonych prawem warunków – zawarcie umowy może nastąpić bezpośrednio (z wybranym operatorem), a więc niekonkurencyjnie.

Nierzadko stosowany jest tzw. tryb przeciwzakłóceniowy, uregulowany w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.[1]. Umożliwia on nie tylko bezpośrednie zawarcie umowy, ale i zwalnia samorząd z obowiązku wcześniejszego ogłoszenia zamiaru jej zawarcia. Nic dziwnego, że budzi on kontrowersje wśród przedsiębiorców. Jednocześnie u.p.t.z. nie przewiduje wprost możliwości zweryfikowania prawidłowości stosowania tego trybu na żądanie zainteresowanego podmiotu[2], choć przewidują to regulacje unijne[3].

Dotychczas sądy administracyjne co do zasady odrzucały skargi, których celem było podważenie prawidłowości bezpośredniego zawarcia umów na podstawie u.p.t.z.

Pojawiły się jednak również odmienne stanowiska. Niemal dwa lata temu na łamach Prawa dla Samorządu opisywałem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uwzględnił skargę prywatnego przedsiębiorcy na czynność rady gminy polegającą na zaproszeniu do złożenia ofert w „postępowaniu” na bezpośrednie zawarcie umów na kilku liniach komunikacyjnych na podstawie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym[4].

W owej sprawie było to postępowanie o tyle nietypowe, że stanowiło hybrydę trybu niekonkurencyjnego z elementami konkurencyjnymi. Istotność wyroku sprowadzała się do tego, że WSA w Krakowie uznał, że gmina naruszyła prawo próbując zastosować art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. w sytuacji, w której nie uzasadniła spełnienia wyjątkowych przesłanek tam określonych.

Tym razem, w innej sprawie, na temat dopuszczalności skargi związanej ze stosowaniem art. 24 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga na bezczynność?

W omawianym przypadku przedsiębiorca wniósł skargę na bezczynność burmistrza w sprawie nieopublikowania ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu drogowego. Co prawda art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. dopuszcza w określonych sytuacjach zawarcie bez wcześniejszego ogłoszenia tego zamiaru, jednak w ocenie skarżącego w danym przypadku nie było ku temu przesłanek.

Przepisy u.p.t.z. nie przewidują wprost możliwości wniesienia skargi na „bezczynność” w tym zakresie. Natomiast przepisy unijne wymagają zapewnienia szybkiej i skutecznej kontroli m.in. w zakresie bezpośredniego (tj. z pominięciem trybów konkurencyjnych) udzielenia zamówienia.

Wojewódzki sąd administracyjny uznał, że w świetle art. 59 u.p.t.z. nie istnieje możliwość wniesienia skargi na czynność organizatora polegającą na zastosowaniu art. 24 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Skarżący nie mógł zatem wnieść skargi na bezczynność w tym zakresie.

Przedsiębiorca od postanowienia WSA wywiódł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił co prawda uwagę na brak precyzji skargi kasacyjnej, ale rozpoznał ją merytorycznie. W konsekwencji uchylił postanowienie WSA[5].

NSA uznał bowiem, że nieprawidłowe jest takie rozumienie art. 59 ust. 1 u.p.t.z., zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w sytuacji określonej w art. 23 ust. 1 u.p.t.z., a więc odnoszącym się wyłącznie do przypadków określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z. Wskazał na szereg przepisów unijnych, które kształtują reżim zawierania umów w publicznym transporcie zbiorowym.

Sąd zauważył, że również przepisy unijne pozwalają na bezpośrednie zawarcie umowy w sytuacjach nadzwyczajnych. Wskazał jednak, że państwa członkowskie mają obowiązek podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia szybkiego i skutecznego skontrolowania decyzji dotyczących bezpośredniego zawierania umów (w zakresie wskazanym w art. 5 ust. 2-6 rozporządzenia 1370/07).

NSA stwierdził, że polska regulacja, wbrew rozporządzeniu 1370/07, takiej możliwości nie zapewniła w odniesieniu do działań podejmowanych na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Uznał, że prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo w stosowaniu w przypadku kolizji z ustawami.

Ostatecznie NSA uznał dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacji, o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w zw. z art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1370/2007.

Co dalej?

Omówione postanowienie NSA może mieć istotne znaczenie w wielu podobnych sprawach, ale jest zdecydowanie za wcześniej, by stwierdzić to definitywnie. W szczególności Sąd nie rozstrzygnął, czy burmistrz naruszył prawo. Otwartym pozostaje również to, czy przyjęty sposób interpretacji unijnych i polskich przepisów znajdzie uznanie innych składów orzekających. Nawet w ostatnim czasie wojewódzkie sądy administracyjne wydały kilka postanowień odrzucających skargi na różne działania związane z zawieraniem umów w trybach niekonkurencyjnych[6].

Tym bardziej zastanawiające jest to, dlaczego – mimo kolejnych nowelizacji i projektów nowelizacji u.p.t.z. – kwestia spełnienia wymagań rozporządzenia 1370/07 nie została potraktowana priorytetowo.

[1] Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 285 ze zm.), dalej jako: u.p.t.z. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. organizator (a więc np. jednostka samorządu terytorialnego) może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z..

[2] Artykuł 59 u.p.t.z. przewidywał możliwość wniesienia skargi jedynie w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, a zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.t.z. organizator nie ma obowiązku opublikowania ogłoszenia w przypadku korzystania z trybu przeciwzakłóceniowego.

[3] Zob. art. 5 ust. 7 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 315, str. 1 z późn. zm.), dalej jako „rozporządzenia 1370/07”.

[4] Zob. Skarga w związku z niewłaściwym trybem wyboru operatora publicznego transportu zbiorowego.

[5] Postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2026 r., sygn. II GSK 2387/25, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[6] Oraz co najmniej jedno postanowienie NSA oddalające skargę kasacyjną na takie postanowienie. Na moment przygotowywania artykułu uzasadnienia części z nich nie zostały jeszcze opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.