Z petycją aż po NSA… czy to możliwe?

Petycje stanowią ważny instrument umożliwiający mieszkańcom oddziaływanie na samorządy. Czy sytuacja osób wnoszących petycje może być wzmocniona „groźbą” kontroli sądowej?

Regulacja petycji w polskim systemie prawnym

Procedura rozpatrywania petycji określona została w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach[1]. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odpowiednie zastosowanie znajdują zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego[2], przede wszystkim zawarte w Dziale VIII, odnoszącym się do skarg i wniosków.

Jest to o tyle istotne, iż wszystkie wspomniane trzy formy: petycje, skargi oraz wnioski mają ze sobą wiele cech wspólnych. W szczególności ustawy określają procedury, w których powinny być rozpatrywane przez właściwe organy. Nie oznacza to jednak, że osoba składająca petycję może w jakiś sposób „odwołać się” od sposobu jej merytorycznego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi[3]. Dotyczy to choćby petycji przedkładanych radom gmin, radom powiatów czy sejmikom województw. W orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, od lat dominuje jednoznaczny pogląd, iż akty podejmowane przez organy administracji publicznej z zakresu rozpatrywania petycji, skarg oraz wniosków nie są aktami z zakresu administracji publicznej (w rozumieniu P.p.s.a.[4]), a tym samym obywatele nie mają możliwości merytorycznego zaskarżenia takich aktów do wojewódzkiego sądu administracyjnego[5].

Równocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego[6] obecny jest pogląd, zgodnie z którym niekiedy sprawy dotyczące petycji powinny być jednak rozpatrywane przez sądy administracyjne. Uznaje się, że petycje wnoszone do organów stanowiących są rozpatrywane w formie uchwał, które z kolei podlegają nadzorowi sprawowanemu nad samorządem przez wojewodę. Może zaś on np. wnosić skargi na uchwały organów stanowiących do sądu administracyjnego.

Głos NSA w przedmiocie skarg związanych z petycjami

Tego ostatniego przypadku dotyczy postanowienie NSA z dnia
14 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2375/25.

W pierwszej instancji WSA odrzucił skargę wojewody na uchwałę rady miejskiej w sprawie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie. Uznał bowiem, że organ nadzoru nie ma możliwości zaskarżenia tego typu aktu. Z tezą tą nie zgodził się Wojewoda, który złożył skargę kasacyjną. W efekcie NSA uchylił postanowienie WSA.

Co należy podkreślić, NSA nie zajmował się tym, czy petycja zasługiwała (lub nie zasługiwała) na uwzględnienie, lecz tym, czy sądy administracyjne w ogóle mogą zajmować się skargami na uchwały w sprawie petycji. Przyjmuje się bowiem, że nie są one objęte zakresem kognicji tych sądów wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 i 5 P.p.s.a.

NSA wskazał jednak, że choć niektóre uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej, to stanowią przedmiot nadzoru na gruncie stosownej podstawy zawartej w ,,ustawach samorządowych[7]”. Sąd uznał, iż brzmienie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[8] w żaden sposób nie zawęża katalogu uchwał, które podlegają nadzorowi ze strony wojewody. Uznał, że przepis ten należy traktować jako lex specialis względem przepisów o właściwości sądu administracyjnego, znajdujących się w P.p.s.a.

W konsekwencji NSA uznał, że postanowienie WSA stwierdzające brak właściwości sądu do rozpoznania skargi należało uchylić jako błędne. Wojewoda w ocenie tego Sądu był legitymowany do skarżenia uchwał w przedmiocie rozpoznania petycji (także skarg i wniosków).

Podsumowanie

Postanowienie NSA stanowi ciekawy przyczynek do dyskusji o zakresie kompetencji nadzorczych wojewodów.Na koniec warto wskazać, iż dotychczas sądy administracyjne dopuszczały skargi organów stanowiących gmin na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów w sprawach dotyczących petycji[9]. Były to jednak inne sytuacje niż omówiona powyżej[10].

[1] Dz. U. z 2018 r. poz. 870 z późn. zm.,

[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 
z późn. zm.),

[3] Argumentacja, iż w przepisie ustawodawca miał na myśli skargę do sądu administracyjnego, wsparta jest choćby przez postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt: III OSK 2878/24,

[4] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).

[5] Dalej: WSA,

[6] Dalej: NSA,

[7] Także ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1684 z późn. zm) oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 581 z późn. zm),

[8] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.),

[9] Np. NSA w wyrokach z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK1361/23 oraz z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2909/19, a także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt: III SA/Gl 927/25.

[10] Rozstrzygnięcia nadzorcze są bowiem wprost wskazane art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a jako przedmiot kontroli sądów administracyjnych.