Strona nie podpisze skargi do WSA za nieuważnego pełnomocnika. Nowa uchwała NSA

W dniu 2 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny podjął pierwszą tegoroczną uchwałę ,,siódemkową” (sygn. akt: III OPS 2/25), w której przesądził bardzo istotną kwestię dla praktyki procesowej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego.

Źródło problemu: brak dokumentu pełnomocnictwa przy wniesieniu skargi

Spór dotyczył sytuacji, w której skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego została podpisana przez osobę powołującą się na działanie jako pełnomocnik, lecz nie dołączono dokumentu pełnomocnictwa – mimo że ustawa nakłada taki obowiązek przy pierwszej czynności procesowej. Wniosek w przedmiocie podjęcia uchwały został złożony przez Prezesa NSA.

Problematyka uchwały jest jednak stosunkowo złożona.

Bezpośrednio sformułowane zapytania dotyczyły następujących wątpliwości:

• jak w takiej sytuacji należy traktować dalej idący skutek braku wykazania umocowania przy pierwszej czynności – czy wobec braku przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa, należy, poza  zawezwaniem do usunięcia tego braku – w razie bezskutecznego upływu terminu, wzywać także stronę do osobistego podpisania skargi,
• czy brak uzupełnienia ,,pierwszego” braku formalnego t.j. nieprzedłożenia uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa stanowi przesłankę do odrzucenia skargi bez wzywania strony zgodnie z art.  58 § 1 pkt 3 p.p.s.a[1]. w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a.?

Rozbieżność ta była realna i utrwalona w orzecznictwie NSA oraz sądów wojewódzkich, co uzasadniło podjęcie uchwały w składzie ,,siódemkowym”.

Dwie  dotychczasowe linie orzecznicze – podstawa do wątpliwości

Pierwszy nurt orzeczniczy zakładał podejście bardziej liberalne. Przyjmowano, że:

• podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem lub nie wykazała umocowania, powoduje brak formalny,
• brak ten może zostać usunięty poprzez wezwanie strony do osobistego podpisania skargi (,,drugie wezwanie”),
• dopiero niewykonanie takiego wezwania uzasadnia odrzucenie skargi.

W tym ujęciu akcentowano konstytucyjne prawo do sądu i potrzebę takiej wykładni przepisów proceduralnych, która umożliwia stronie realne uruchomienie kontroli sądowej (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Wskazywano, że skoro w pierwszej instancji nie obowiązuje przymus adwokacko-radcowski, to sama strona mogła skutecznie podpisać skargę – a zatem powinna otrzymać taką możliwość także w toku procedury naprawczej.

Wskazać można wręcz orzeczenia, w myśl których odrzucenie skargi w analizowanej sytuacji bez uprzedniego zawezwania do uzupełnienia braku formalnego należy rozpatrywać w kategorii niemożności obrony praw strony – a zatem przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art.  183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.[2]

Niektóre składy NSA podkreślały również, że przy ocenie tej sytuacji nie ma znaczenia przyczyna braku umocowania – skutek procesowy powinien być jednolity.

Drugi nurt prezentował podejście bardziej formalistyczne. Zgodnie z nim:

• dołączenie pełnomocnictwa jest wymogiem formalnym pisma wniesionego przez pełnomocnika,
• jeżeli brak ten nie zostanie usunięty w wyznaczonym terminie, sąd ma obowiązek odrzucić skargę,
• sąd nie może „przekształcać” nieusuniętego braku pełnomocnictwa w brak podpisu strony i rozpoczynać kolejnej procedury naprawczej.

Podkreślano, że:

• przepis przewidujący odrzucenie skargi ma charakter obligatoryjny,
• działania i zaniechania pełnomocnika obciążają mocodawcę,
• dwuetapowa procedura (najpierw wezwanie pełnomocnika, potem strony) prowadziłaby do uprzywilejowania podmiotów działających przez pełnomocników względem stron występujących samodzielnie.

W tej linii orzeczniczej eksponowano zasadę równości stron oraz odpowiedzialność mocodawcy za wybór i działania pełnomocnika. Co więcej, pogląd ten w toku postępowania w przedmiocie podjęcia uchwały przed NSA podzielił Prokurator Generalny.

Rzecznik Praw Obywatelskich z kolei opowiedział się za poglądem przeciwnym – przyjął, iż wobec braku wykazania umocowania, sąd nie może traktować autora niepodpisanej skargi jako pełnomocnika strony, a tym samym właściwe jest zwrócenie się do strony w celu uzupełnienia braku formalnego poprzez osobiste podpisanie skargi.

Rozstrzygnięcie NSA

W pierwszej kolejności, NSA opowiedział się jednoznacznie za drugim podejściem. Uznał, że nieprzedłożenie dokumentu pełnomocnictwa – mimo prawidłowego wezwania – skutkuje odrzuceniem skargi. Sąd nie ma kompetencji do przekształcania tego uchybienia w brak podpisu strony i tworzenia dodatkowej możliwości jego sanowania. Brak umocowania uniemożliwia nadanie sprawie prawidłowego biegu, a odpowiedzialność za zaniechanie pełnomocnika ponosi reprezentowana strona.

Na ocenę tej kwestii istotnie wpływa ,,deregulacyjna” nowelizacja ustawy[3] – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 12 września 2025 r., która weszła w życie 5 listopada 2025 r. Zmiany objęły m.in. przepisy dotyczące obowiązku wykazywania umocowania przez pełnomocników oraz przedstawicieli podmiotów zbiorowych. Ustawodawca utrzymał zasadę, że pełnomocnik przy pierwszej czynności procesowej powinien wykazać swoje umocowanie, ale jednocześnie wprowadził istotne ułatwienie: złożenie dokumentu nie jest wymagane, jeżeli sąd może samodzielnie zweryfikować umocowanie w publicznych rejestrach dostępnych drogą elektroniczną, takich jak KRS czy CEIDG.

Nowelizacja nie zniosła zatem obowiązku wykazania umocowania, lecz zmodyfikowała sposób jego realizacji. Jeżeli dane pozwalające na weryfikację nie zostaną wskazane albo nie będą zgodne z informacjami ujawnionymi w rejestrach, aktualizuje się obowiązek wezwania do usunięcia braku formalnego. W razie jego nieuzupełnienia zastosowanie znajduje rygor odrzucenia skargi.

W tym świetle uchwała NSA nabiera dodatkowego znaczenia. Po zmianach legislacyjnych sąd dysponuje szerszymi narzędziami weryfikacji umocowania, co ogranicza ryzyko formalnych uchybień wynikających wyłącznie z braku załącznika.

Jednocześnie jednak uchwała potwierdza, że tam, gdzie wykazanie umocowania jest wymagane – czy to przez przedłożenie dokumentu, czy przez wskazanie podstawy umożliwiającej weryfikację w rejestrze – jego brak pozostaje brakiem istotnym. Procedura nie przewiduje „drugiej szansy” w postaci ponownego wzywania strony do osobistego podpisania skargi.

Teza uchwały brzmi następująco: ,,podpisanie skargi przez osobę, która nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny skargi podlegający usunięciu, na podstawie art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 46 § 1 pkt 4 P.p.s.a., przez jej wezwanie do dołączenia dokumentu pełnomocnictwa; nieusunięcie braku formalnego skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a w związku z art. 49 § 1 i w związku z art. 46 § 3 P.p.s.a.”.

Podsumowanie

Złożona problematyka uchwały, także z uwagi na modyfikację tezy względem zadanych pytań, wymaga osadzenia zagadnień we właściwym kontekście. Uchwała NSA wraz z nowelizacją p.p.s.a., tworzą spójny model: ustawodawca upraszcza formalności tam, gdzie możliwa jest elektroniczna weryfikacja danych, natomiast NSA wzmacnia rygor procesowy w sytuacjach, gdy obowiązek wykazania umocowania nie zostaje wykonany.

Dla praktyki oznacza to konieczność szczególnej staranności przy inicjowaniu postępowania – zwłaszcza w sprawach prowadzonych przez profesjonalnych pełnomocników – ponieważ brak reakcji na wezwanie sądu będzie skutkował definitywnym odrzuceniem skargi, bez możliwości reakcji ze strony skarżącego.

Z pełnym uzasadnieniem Uchwały można zapoznać się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych

[1] Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm) [dalej: p.p.s.a.],

[2]  tak choćby postanowienie NSA z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II GZ II 326/18,

[3] ustawa z dnia 12 września 2025 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1427),