Opłata za odpady w akademikach – nieruchomości zamieszkałe, niezamieszkałe czy mieszane?

Czy akademik zawsze jest nieruchomością „mieszaną” w systemie opłat za gospodarowanie odpadami? Wyrok NSA z 4 listopada 2025 r. (III FSK 862/24) pokazuje, że odpowiedź nie jest oczywista. Kluczowe jest precyzyjne zdefiniowanie pojęcia „zamieszkiwania”.

Istota sporu

Na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[1] sposób ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami zależy od kwalifikacji nieruchomości. Ustawodawca wyróżnia nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nieruchomości niezamieszkałe i tzw. nieruchomości mieszane, o których mowa w art. 6c ust. 2b u.c.p.g. W praktyce oznacza to, że kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy na danej nieruchomości dochodzi do „zamieszkiwania” w rozumieniu przepisów ustawy. Od tego zależy bowiem, w jaki sposób powinna być ustalana wysokość opłaty.

Na tym tle powstał spór dotyczący określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości zabudowanych akademikami za okres od listopada 2020 r. do lutego 2022 r. Właściciel nieruchomości składał deklaracje właściwe dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. „formularz DB”), wskazując wyłącznie liczbę i rodzaj pojemników oraz częstotliwość odbioru odpadów.

Po wejściu w życie nowych uchwał rady miasta, regulujących wzory deklaracji oraz metody ustalania opłat, organ zweryfikował złożone dokumenty i uznał, że zostały sporządzone na niewłaściwym formularzu. W ocenie organu akademiki nie mogą być traktowane jako nieruchomości niezamieszkałe, ponieważ przebywają w nich studenci, którzy zaspokajają tam swoje potrzeby życiowe. Organ I instancji przyjął, że akademiki należy kwalifikować jako tzw. „nieruchomości mieszane” w rozumieniu art. 6c ust. 2b u.c.p.g. tj. nieruchomości, które w części są nieruchomościami zamieszkałymi, a w części niezamieszkałymi.

Konsekwencją przyjętej kwalifikacji było ustalenie opłaty częściowo według liczby osób przebywających w akademikach, a częściowo według liczby i pojemności pojemników. Właściciel nieruchomości zakwestionował słuszność takiego rozwiązania, wskazując m.in. na to, że studenci przebywają w akademikach czasowo i nieregularnie, co nie oznacza „zamieszkiwania” w rozumieniu przepisów u.c.p.g.

Stanowisko SKO  

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu. Dodatkowo SKO wskazało, że przepisy u.c.p.g. nie zawierają definicji pojęcia „zamieszkiwania”, a zatem należy odwołać się do jego znaczenia funkcjonalnego, wypracowanego w orzecznictwie. Zdaniem Kolegium osoby przebywające w akademikach – nawet okresowo – zamieszkują te obiekty w rozumieniu przepisów u.c.p.g., podobnie jak mieszkańcy domów pomocy społecznej, internatów czy burs.

W rezultacie, organy konsekwentnie uznawały, że akademiki nie mogą być traktowane jako nieruchomości niezamieszkałe, a właściwym rozwiązaniem jest ich zakwalifikowanie jako nieruchomości „mieszanych”.

Nie zgadzając się z taką wykładnią przepisów, właściciel nieruchomości wniósł skargę do WSA, zarzucając organom błędne zastosowanie art. 6c ust. 2b u.c.p.g., wskazując, że czasowy i nieregularny pobyt studentów w akademikach nie może być utożsamiany z „zamieszkiwaniem”.

Wyrok WSA – stanowisko sądu I instancji

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r.[2] oddalił skargę właściciela nieruchomości, w pełni przychylając się do argumentacji organów. WSA wskazał, że choć przepisy u.c.p.g. nie definiują pojęcia „zamieszkiwania”, tak należy wiązać je z miejscem faktycznego zamieszkiwania, a nie odwoływać się do wąskiej, cywilistycznej definicji miejsca zamieszkania. Zdaniem sądu akademik jest miejscem, w którym studenci w okresie nauki, poza miejscem stałego pobytu, realizują podstawowe funkcje życiowe – nocują, uczą się i wypoczywają. Taki sposób korzystania z nieruchomości, zdaniem WSA, uzasadnia uznanie, że na nieruchomości „zamieszkują mieszkańcy”.

W ocenie WSA ustawodawca nie zamierzał ograniczać kategorii nieruchomości zamieszkanych tylko do miejsc stałego pobytu. Przeciwnie, chciał objąć tym pojęciem wszystkie nieruchomości, na których ktoś mieszka, nawet nieregularnie. W ocenie sądu I instancji chodzi o odróżnienie sytuacji, gdy nikt na danej posesji nie mieszka (np. znajduje się na niej biuro lub sklep) od sytuacji, gdy ktokolwiek, choćby tymczasowo tam przebywa i wytwarza odpady.

Skarga kasacyjna do NSA

Uczelnia wniosła do NSA skargę kasacyjną wskazując na brak konsekwencji w stanowisku gminy. Przez lata akademiki traktowano jako nieruchomości niezamieszkałe, a dopiero przy okazji zmiany formularzy uznano je za „mieszane”. Nowy druk deklaracji nie zmienił jednak stanu faktycznego – akademiki funkcjonowały tak samo, więc dokonywanie zmiany ich kwalifikacji wydawało się nieuzasadnione.

Co więcej, uczelnia wskazywała, że nowa kwalifikacja prowadzi do daleko idących nielogiczności. Placówka zmuszona była płacić za wywóz odpadów za cały miesiąc od każdego studenta, który choćby jeden dzień mieszkał w akademiku. Pojawiały się również przypadki, gdzie uczelnia płaciła podwójnie – gdy student w środku miesiąca przeniósł się z jednego akademika do innego, obie lokalizacje naliczały pełną miesięczną opłatę. Kuriozalną sytuację odnotowano w tzw. akademiku dyżurnym (udostępnianym na czas sesji egzaminacyjnych), bowiem w budynku o 840 miejscach noclegowych naliczono opłatę od 1200 osób, bo tyle różnych osób przewinęło się przez pokoje w tracie miesiąca. Wszystkie te argumenty miały pokazać, że automatyczne uznanie domu studenckiego za nieruchomość „zamieszkałą” może prowadzić do nieproporcjonalnych obciążeń.

Stanowisko NSA

NSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2025 r.[3] przyznał rację uczelni w tym sporze, bowiem uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok WSA, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Kluczowe okazało się naruszenie art. 6c ust. 2b u.c.p.g. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że skoro rozstrzygnięcie opiera się na pojęciu nieruchomości mieszanej, to niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, co oznacza pojęcie „nieruchomości w części zamieszkanej”.

Zdaniem NSA należy spojrzeć na realistyczny model funkcjonowania akademika przez pryzmat art. 6c ust. 2b u.c.p.g. Samo ogólne stwierdzenie, że akademik staje się „centrum życia” studenta poza miejscem stałego zameldowania, to za mało, aby uznać go za nieruchomość zamieszkaną w części. Nie zawsze powołanie się na kryterium „centrum życiowego” będzie spełnione – np. w odniesieniu do osób, które pojawiają się w domu studenckim tylko incydentalnie. Taki sporadyczny pobyt trudno uznać za „zamieszkiwanie” w potocznym rozumieniu. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie „zamieszkiwania” zakłada bowiem pewną powtarzalność i trwałość, a nie pobyt krótkotrwały.

NSA nie wyznaczył wprawdzie ścisłej granicy pomiędzy pobytem incydentalnym a zamieszkiwaniem, pozostawiając tę ocenę WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Niemniej, przedmiotowy wyrok jednoznacznie zakwestionował automatyzm w kwalifikowaniu akademików jako nieruchomości mieszanych. W ocenie NSA każdorazowo należy przeprowadzić pogłębioną analizę, czy dany obiekt rzeczywiście pełni funkcję miejsca zamieszkania, czy raczej służy krótkotrwałym pobytom.

Omawiany wyrok stanowi wyraźne odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej, w której akademiki i bursy szkolne co do zasady kwalifikowano jako nieruchomości mieszane. NSA dostrzegł jednak niedookreśloność pojęć ustawowych, prowadzącą do istotnych wątpliwości interpretacyjnych.

Wnioski praktyczne dla samorządów

Wyrok NSA nie przesądza, że akademiki zawsze powinny być kwalifikowane jako nieruchomości niezamieszkałe ani że nie mogą być traktowane jako nieruchomości mieszane. Wynika z niego jednak jasno, że kwalifikacja nie może mieć charakteru automatycznego i musi być oparta na realnej analizie sposobu korzystania z nieruchomości. Oznacza to, że pojęcie „zamieszkiwania” nie może być utożsamiane z każdym, nawet krótkotrwałym pobytem osób na nieruchomości. NSA wskazuje, że art. 6c ust. 2 u.c.p.g. wymaga ustalenia, czy mamy do czynienia z pobytem o cechach trwałości i powtarzalności, czy jedynie z obecnością incydentalną. Niemniej, praktyczne znaczenie wykładni przedstawionej przez NSA będzie można ocenić dopiero po ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, o czym z pewnością poinformujemy.

[1] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. Dz. U. z 1996 r. nr 132, poz. 622 z późn. zm. (dalej jako: „u.c.p.g.).

[2] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt: I SA/Kr 1166/23.

[3] Wyrok NSA z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. III FSK 862/24.