Zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją zastępcy wójta

W jednym ze swoich ostatnich orzeczeń NSA podkreślił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w związku z faktem powołania go (za jego zgodą) na funkcję, która z mocy ustawy jest niepołączalna z wykonywanym przez niego mandatem. W ocenie Sądu nie było potrzeby weryfikowania tego, czy radny faktycznie podjął obowiązki wynikające z jego nowego stanowiska.

Etap przed WSA

Rada jednego z małopolskich powiatów przyjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego (dalej jako „K.w”)[1]. Doszła ona bowiem do przekonania, że jeden z jej członków naruszył ustawowy zakaz łączenia stanowiska radnego z funkcją zastępcy wójta, na którą został powołany już po objęciu mandatu radnego powiatu[2].

Z rozstrzygnięciem takim nie zgodził się zainteresowany radny, który zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego, zarzucając radzie naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W ramach uzasadnienia swojego stanowiska wskazał on, że instytucja wygaszenia mandatu radnego ma charakter represyjny. W związku z tym faktem przesłanki jej zastosowania powinny być wykładane niezwykle starannie. W opinii skarżącego takiej staranności w niniejszej sprawie zabrakło.

Jego zdaniem organ nieprawidłowo ustalił okoliczności faktyczne oraz dokonał błędnej wykładni art. 383 §1 pkt 5 K.w. Jego prawidłowa interpretacja wymaga bowiem, żeby pojęcie „wykonywania funkcji” rozumieć jako jej faktyczne pełnienie, tj. podjęcie obowiązków z nią związanych oraz dokonywanie czynności faktycznych w celu ich realizacji. Znaczenie ma zatem nie tyle sam fakt powołania na daną funkcję, lecz to, czy była ona rzeczywiście wykonywana. Skarżący podkreślił, że nigdy nie podjął się wykonywania obowiązków zastępcy wójta, a nadto, że w ogóle nie zgodził się na swoje powołanie.

Skarżący nie przeczył, że w obrocie znajdowało się zarządzenie wójta w sprawie jego powołania na funkcję zastępcy. Jednak w jego ocenie fakt publikacji „powołania” nie oznacza automatycznego nawiązania stosunku pracy oraz nie przesądza o jego ważności ani skuteczności. Potwierdzeniem tego, że nie podjął nowych obowiązków, stanowi wydane przez wójta kolejne zarządzenie, tym razem uchylające akt powołania właśnie z powodu „niepodjęcia wykonywania obowiązków” przez powołanego.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że za zgodą radnego doszło do jego skutecznego powołania na stanowisko zastępcy wójta. Organ dysponował bowiem stanowiskiem wójta z którego wynikało, że do powołania radnego doszło za jego wiedzą i zgodą.

Zdaniem rady w interpretacji przytoczonych przepisów istotny jest tylko sam fakt pełnienia funkcji zastępcy wójta, czyli zatrudnienia na tej posadzie. Do nawiązania stosunku pracy z powołania dochodzi w momencie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony, w dniu jego doręczenia. Przy czym do jego ważności niezbędna jest zgodne oświadczenie woli obu stron.

W opinii Rady do oświadczenia takiego doszło, na co wskazuje również fakt, że po czasie skarżący zrezygnował z objęcia stanowiska zastępcy wójta. Nie musiałby przy tym rezygnować, gdyby nie został na nie najpierw powołany. Rada nie znalazła również podstaw do uznania, że oświadczenie radnego o rezygnacji zostało skutecznie złożone przed samym powołaniem. Z tych przyczyn skarga powinna zostać uznana za niezasadną.

Rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji wojewódzki sąd administracyjny (dalej jako „WSA”) przychylił się do stanowiska skarżącego i uchylił zaskarżoną uchwałę w całości. Nie zakwestionował prawidłowości stanu faktycznego przez radę powiatu. Swoje rozstrzygnięcie Sąd oparł natomiast na stwierdzeniu, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego. W opinii WSA przepisy te mają zastosowanie dopiero wówczas, gdy radny powołany na funkcję objętą ustawowym zakazem łączenia podejmie się jej sprawowania. Tymczasem z okoliczności sprawy wynika, że skarżący funkcji zastępcy nie wykonywał.

Na zapadłe w tym kształcie orzeczenie rada powiatu złożyła następnie skargę kasacyjną.

Wyrok NSA

Rozpatrujący sprawę w drugiej instancji NSA uznał zasadność podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów i uchylił w całości zaskarżone orzeczenie. Uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona NSA oddalił skargę wniesioną przez radnego uznając, że jest ona niezasadna.

W uzasadnieniu do swojego orzeczenia NSA podkreślił, że w zaistniałym sporze racja leży po stronie rady powiatu. Językowa wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie prowadzi bowiem do jasnego oraz jednoznacznego rezultatu. W polskim systemie prawnym istnieje zakaz jednoczesnego wykonywania mandatu radnego oraz wykonywania funkcji zastępcy wójta. Przy czym ta konstrukcja prawna określana jest jako tzw. incompatibilitas, tzn. niepołączalność formalna. Zakaz pełnienia przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk stanowi środek gwarantujący utrzymanie zaufania wyborców do osób wykonujących mandat radnego. W opinii sądu ma on przy tym charakter wyłącznie formalny. Wystąpienie sankcji związanej z jego naruszeniem nie jest uzależnione od przesądzenia, że radny powołany na stanowisko zastępcy wójta podjął się faktycznego wykonywania obowiązków z nim związanych. Taka wykładnia wspomnianego przepisu poparta jest właściwym rozumieniem art. 27 pkt 2 u.s.g., który stwierdza ni mniej ni więcej niż to, że zastępcy wójta nie mogą być równocześnie radnymi innej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym nawet jeżeli skarżący nie dokonywał jako zastępca wójta żadnych czynności, to nie można twierdzić, że nie pełnił on ten funkcji. Nie istnieją zatem podstawy prawne do twierdzenia, że sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wystąpiłaby wyłącznie w przypadku faktycznego wykonywania czynności w ramach funkcji zastępcy wójta.

W opinii NSA wątpliwości nie ulegał przy tym fakt, że do powołania skarżącego na funkcję zastępcy doszło w prawidłowy sposób, tj. za jego wiedzą i zgodą. Wynika to bowiem z całokształtu okoliczności ustalonych w sprawie.

Podsumowanie

W ramach opisanego orzeczenia NSA zaaprobował pogląd wskazujący, że zakaz łączenia określonych ustawowo funkcji, w tym radnego powiatowego oraz zastępcy wójta, ma charakter czysto formalny. Oznacza to, że do jego naruszenia dojdzie każdorazowo wtedy, kiedy jedna osoba będzie sprawowała równocześnie stanowiska niepołączalne z mocy ustawy. Przy czym przez sprawowanie czy wykonywanie tego typu funkcji należy rozumieć wyłącznie formalny fakt ich objęcia, a nie to, czy dana osoba realnie wypełniała obowiązki z nimi związane czy korzystała z kompetencji z nich wynikających.

Organ, który stwierdza wygaśnięcie mandatu jest zobligowany wyłącznie do zweryfikowania, czy doszło do prawidłowego powołania na dane stanowisko lub objęcia go w jakikolwiek inny ustawowo przewidziany sposób. W realiach opisanej sprawy sądy obydwu instancji potwierdziły ustalenia rady i uznały, wbrew zapewnieniom skarżącego, że do jego powołania na funkcję zastępcy wójta doszło zgodnie ze wszystkimi wymogami, tj. za jego wiedzą i zgodą.

[1] Art. 383 §1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2025 r. poz. 365 z późn. zm.): „Wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności”.

Art. 383 §2 K.w.: „Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu”.

[2] Art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm.) – dalej jako „u.s.g.”: „Funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta”