TSUE a kary za nieosiągnięcie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych

Czy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zmieni sposób orzekania przez polskie sądy administracyjne o karach za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych? Jest na to szansa po tym, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił Trybunałowi do rozstrzygnięcia pytanie prejudycjalne w tym zakresie.

Nie ma wątpliwości, że nakładanie administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych budzi obecnie duże emocje. Problem z osiągnieciem wymaganych przez prawo poziomów dotyczy setek gmin (w 2024 r. było ich aż 696) oraz tysięcy przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Ponieważ obowiązki w tym zakresie weszły w życie stosunkowo niedawno, to Naczelny Sąd Administracyjny nie zdążył się jeszcze wypowiedzieć odnośnie do wielu zagadnień, jakie powstają na gruncie nakładania wskazanych kar. Orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych nie jest zaś jednolite, choć w przeważającej części zapadające wyroki nie są korzystne dla ukaranych podmiotów.

W tej sytuacji bardzo ciekawe konsekwencje może przynieść postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej „WSA w Gliwicach”) z dnia 14 listopada 2025 r. (sygn. akt II SA/Gl 931/25).

Postanowieniem tym WSA w Gliwicach zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie dotyczące administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2022 do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako „TSUE”) przedstawionego pytania prejudycjalnego.

Samo przedstawione przez WSA w Gliwicach zagadnienie prawne jest dość skomplikowane: „czy: – art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz.U.UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 109-140) oraz – w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje – kierowanego do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości – obowiązku składania sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów (sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych, półrocznych), a wprowadza jedynie sprawozdania następcze, za poprzedni rok kalendarzowy, odnoszące się do osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co utrudnia możliwość natychmiastowego wdrożenia przez organy administracji publicznej adekwatnych prewencyjnych środków prawnych, w tym nadzorczych, zapewniających zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów dyrektyw”.

Upraszczając można stwierdzić, że przedstawione przez WSA w Gliwicach zagadnienie dotyczyło tego, czy zgodne z unijnym prawem są polskie regulacje dotyczące sprawozdań, z których wynika jaki poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych osiągają przedsiębiorcy odbierający te odpady. Analogiczny problem dotyczy sprawozdań składanych w tym zakresie przez gminy. W obu przypadkach sprawozdania są składne tylko raz w roku i to po zakończeniu roku kalendarzowego, którego dotyczą.

Pod względem czysto prawnym można się zgodzić z argumentacją przedstawioną w analizowanym postanowieniu WSA w Gliwicach, wskazującą na niezgodność przepisów krajowych z uregulowaniami unijnymi w tym względzie. Zachodzi zatem prawdopodobieństwo, że w orzeczeniu rozpatrującym przedstawione pytanie prejudycjalne, TSUE potwierdzi zasygnalizowaną przez WSA w Gliwicach niezgodność.

Należy się jednak zastanowić, na ile takie orzeczenie TSUE miałoby wpływ na rozpatrywanie skarg na decyzje dotyczące nałożenia administracyjnych kar pieniężnych na poszczególne gminy lub przedsiębiorców. Na pierwszy rzut oka, związek wydaje się dość odległy.

W rzeczywistości jednak, ewentualne orzeczenie TSUE potwierdzające zasygnalizowaną niezgodność uderzyłoby w fundamenty systemu, na którym opiera się nakładanie wskazanych kar w Polsce. Sprawozdania (w myśl uregulowań unijnych) powinny pełnić nie tylko funkcję sprawozdawczą, ale też ostrzegawczą. Ich systematyczne sporządzanie powinno zatem umożliwiać reakcję na problemy z osiągnieciem stosownych poziomów w danym roku. Zbyt rzadkie i zbyt późne sporządzanie tych sprawozdań oznacza zaś pozbawienie podmiotów zobowiązanych jednego z przewidzianych przepisami unijnymi narzędzi do osiągnięcia wymaganych prawem poziomów.

W tej sytuacji można by argumentować, że ustawodawca nie może nakładać na podmioty zobowiązane kar za nieosiągnięcia wymaganych prawem poziomów, jeśli sam, niezgodnie z regulacjami wspólnotowymi, pozbawia te podmioty jednego z narzędzi potrzebnych do osiągniecia tych poziomów. Jak wskazał WSA w Gliwicach w omawianych postanowieniu: „W przypadku stwierdzenia, że przepisy krajowe, będące podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie spełniają wymogów prawa unijnego (prawidłowo interpretowanego), konieczna będzie adekwatna ocena odpowiedzialności przedsiębiorcy w powyższym kontekście.”

Reasumując, orzeczenie TSUE, które powinno zapaść z reakcji na zagadnienie prawne przedstawione przez WSA w Gliwicach w postanowieniu z dnia 14 listopada 2025 r. (II SA/Gl 931/25) może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcia dotyczące nakładania administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Niestety, znając długotrwałość postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, można się spodziewać, że orzeczenie to zapadnie dopiero za kilka lat. Do tego czasu, podmioty zobowiązane mogą jedynie wnosić o zawieszenie toczących się postępowań do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE wskazanego zagadnienia prejudycjalnego.