Czy rada gminy może ustalić wynagrodzenie zastępcy pełniącemu obowiązki burmistrza?

Zastępca burmistrza samodzielnie zarządzał gminą przez ponad rok, po tym jak burmistrz został tymczasowo aresztowany. W lutym opisywaliśmy prawne wątpliwości wokół ustalania mu wynagrodzenia[1]. Teraz zapadł wyrok – WSA w Poznaniu wskazuje, że Rada Gminy nie miała w tym zakresie kompetencji.

Tło sprawy

Sprawa dotyczy uchwały Rady Miejskiej, na mocy której ustalono wysokość wynagrodzenia dla zastępcy burmistrza. Uchwałę podjęto w wyjątkowych okolicznościach, bowiem dotychczasowy burmistrz został tymczasowo aresztowany, a jego obowiązki – z mocy prawa – przejął zastępca. W praktyce zastępca burmistrza przez rok wykonywał zarówno swoje, jak i wszystkie obowiązki burmistrza. W tej sytuacji Rada postanowiła przyznać mu dodatek specjalny, powołując się na opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO), według której – wobec braku wyraźnych przepisów – kompetencja w tym zakresie powinna należeć do Rady.

Stanowisko Wojewody

Choć Wojewoda Wielkopolski nie zdecydował się na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, ostatecznie zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego. W skardze zarzucił jej brak podstawy prawnej. W jego ocenie doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP[2] (zasady legalizmu), a także przepisów ustawy o samorządzie gminnym[3] i ustawy o pracownikach samorządowych[4]. Podniósł, że ustalenie wynagrodzenia dla zastępcy burmistrza w razie czasowego przejęcia obowiązków burmistrza nie zostało przewidziane w ustawie, a Rada nie ma kompetencji w tym zakresie.

Istniejąca luka prawna

Zarówno pełnomocnik zastępcy burmistrza, jak i RIO wskazywali na występowanie istotnej luki w obowiązujących przepisach. Ustawa o pracownikach samorządowych nie przewiduje bowiem sytuacji, w której burmistrz jest trwale niezdolny do wykonywania funkcji (np. z powodu tymczasowego aresztowania), a jednocześnie nie dochodzi do wygaśnięcia mandatu. W takim przypadku jego zastępca, zgodnie z art. 28g ustawy o samorządzie gminnym, wykonuje obowiązki włodarza, ale nie wiadomo, kto może ustalać mu wynagrodzenie.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy burmistrza wykonuje burmistrz. Gdy jednak ten nie może działać, przepisy nie wskazują alternatywnego podmiotu. W ocenie Rady i pełnomocnika gminy brak dodatkowego wynagrodzenia przy znacznie zwiększonym zakresie zadań i odpowiedzialności zastępcy byłby nie tylko niesprawiedliwy, ale mógłby też naruszać zasady prawa pracy.

Stanowisko WSA w Poznaniu

WSA w Poznaniu[5], mimo zrozumienia dla trudnej sytuacji gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ustnych motywach rozstrzygnięcia, powtórzonych następnie w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia, sąd przyznał, że istnieje realna luka prawna. Jednocześnie wskazał, że nie można jej uzupełniać poprzez domniemanie kompetencji organów. Cytując bowiem art. 7 Konstytucji RP, sąd podkreślił, że organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

WSA przywołał również wcześniejsze orzeczenie (WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2013 r.[6]), w którym zaakcentowano zakaz rozszerzającej wykładni kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem sądu, przyznanie Radzie Gminy prawa do ustalania wynagrodzenia w sytuacji nieprzewidzianej w ustawie, mogłoby stworzyć niebezpieczny precedens i prowadzić do chaosu prawnego.

Z perspektywy prawa, nawet najbardziej racjonalne czy słuszne rozwiązanie nie wystarcza, by uznać je za legalne. Konieczna jest wyraźna podstawa ustawowa przyznająca konkretnemu organowi kompetencję do działania. Jednak skoro taka norma nie istnieje – to jak podkreślił sąd – nawet jeśli uchwała Rady odpowiadała uzasadnionym potrzebom gminy, to z punktu widzenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) nie mogła się ostać.

Wnioski dla gmin

Wyrok WSA w Poznaniu unaocznia istotną lukę prawną w zakresie ustalania wynagrodzenia zastępcy burmistrza w sytuacji długotrwałej niemożliwości wykonywania obowiązków przez burmistrza. Choć w takich przypadkach zwiększony zakres zadań oraz odpowiedzialności zastępcy może uzasadniać dodatkowe wynagrodzenie, obecnie brak jest przepisów, które jednoznacznie wskazywałyby, kto jest uprawniony do jego ustalenia.

Dla gmin oznacza to, że nawet w sytuacjach nadzwyczajnych, działania organów muszą opierać się na wyraźnej delegacji ustawowej. Rada gminy nie może bowiem samodzielnie przejmować kompetencji w zakresie, którego ustawa jej nie przyznaje.

Omawiane orzeczenie WSA w Poznaniu uwydatnia potrzebę pilnej interwencji legislacyjnej. Ustawodawca powinien jednoznacznie określić, kto – w razie długotrwałej przeszkody w wykonywaniu funkcji przez burmistrza – jest uprawniony do ustalenia wynagrodzenia jego zastępcy. Brak takich regulacji prowadzi do niepewności prawnej. Jasne i precyzyjne przepisy to warunek konieczny, by gminy mogły funkcjonować sprawnie, szczególnie w sytuacjach kryzysowych.

[1] https://prawodlasamorzadu.pl/2025-02-05-ni-to-pies-ni-wydra-czyli-o-zastepcy-wojta-pelniacym-ex-lege-obowiazki-swojego-szefa-ze-szczegolnym-uwzglednieniem-statusu-pracowniczego/

[2] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. tj. Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483.

[3] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. Dz. U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 z późn. zm.

[4] Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych tj. Dz. U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.

[5] Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2025 r., IV SA/Po 735/25.

[6] Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2013 r., II SA/Ol 80/13.