Czy NSA odpowie na pytanie kto może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego uchwał organów stanowiących JST?

Już dziś (15.12.2025) o godzinie 12:00 Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna wniosek o podjęcie uchwały mającej na celu udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę?

Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości

Postanowieniem z 15 stycznia 2025 roku (sygn. II OZ 577/24; przewodniczący i sprawozdawca: sędzia NSA Jacek Chlebny – Prezes NSA) Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozpoznania składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne: czy art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej: Ppsa] daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy innego podmiotu aniżeli wnoszący skargę na tę uchwałę? Kluczowy dla sprawy przepis stanowi, że udział w charakterze uczestnika [w postępowaniu przed sądem administracyjnym] może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 Ppsa, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Podstawą prawną podjętego postanowienia NSA jest art. 187 § 1 Ppsa, zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Powyższe zagadnienie prawne powstało w związku z rozpoznawaniem przez NSA trzech zażaleń na postanowienia WSA we Wrocławiu dotyczące odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowadministracyjnym ze skargi właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, dla której rada miasta podjęła uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszących. Dwa skarżące stowarzyszenia występowały w przedmiotowej sprawie jako organizacje społeczne działające w sprawie innych osób. Trzeci skarżący podmiot powoływał się na swój własny interes prawny wywiedziony z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję.

NSA w postanowieniu przedstawiającym do rozpoznania składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości zwrócił uwagę na rozbieżności dotyczące interpretacji użytego w art. 33 § 2 Ppsa pojęcia „postępowanie administracyjne” występujące zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie.

Pierwszy z prezentowanych w tym zakresie poglądów – który zdaniem NSA ma charakter dominujący – sprowadza się do wąskiego rozumienia pojęcia „postępowania administracyjnego”, o którym mowa w art. 33 § 2 Ppsa, które pozwala na zastosowanie tego przepisu jedynie w postępowaniach sądowoadministracyjnych, w których przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego są decyzje i postępowania wydawane w postępowaniu administracyjnym. Tym samym przepis ten nie może znaleźć zastosowania w przypadku postępowań, których przedmiotem są inne kontrolowane przez sądy administracyjne przejawy aktywności administracji, w tym uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego czy akty nadzoru nad działalnością organów JST.

Drugie z prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie stanowisk dopuszcza szerokie stosowanie art. 33 § 2 Ppsa we wszystkich postępowania administracyjnych poddawanych kontroli sądowoadministracyjnej, a nie wyłącznie postępowaniach regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej.

NSA podkreślił przy tym, że rozbieżność stanowisk w przedmiotowej sprawie występuje już od kliku lat.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich

Swój udział w postępowaniu przed NSA w przedmiotowej sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiając stanowisko, iż przepis art. 33 § 2 Ppsa daje podstawę dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę rady gminy, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotu, który wykaże naruszenie interesu prawnego, a także organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 ppsa, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Zdaniem RPO nie znajduje podstaw wykładnia art. 33 § 2 Ppsa, która podstaw ograniczenia możliwie szerokiego dopuszczenia innych podmiotów (uczestników) do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym upatruje w sposobie wykładni pojęcia „postępowania administracyjnego”, łącząc je z postępowaniem, o którym mowa w art. 1 Kpa. Interpretacja ta nie uwzględnia bowiem w sposób należyty wykładni art. 3 Ppsa, jak również jego systemowego ujęcia w ustawie procesowej. Z tej perspektywy należy zatem stwierdzić, że taka wykładnia nie spełnia wymagań prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy procesowej.

W ocenie Rzecznika ograniczenie kręgu podmiotów dopuszczonych do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestników na prawach strony wynika z koncepcji legitymacji skargowej przysługującej na podstawie art. 101 usg. Wobec ustalenia, że przywołana podstawa prawna może występować w relacji lex specialis względem art. 50 Ppsa, należało uznać, że sytuacja prawna uczestników postępowania nie powinna być uprzywilejowana w stosunku do sytuacji prawnej podmiotu inicjującego sprawę sądowoadministracyjną (wnoszącego skargę).

Podobnie zdaniem RPO należy również ocenić legitymację skargową organizacji społecznych z tą różnicą, że obowiązek wykazania przez ww. organizacje naruszenia interesu prawnego, jako warunku wniesienia skargi (odpowiednio dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony), powinien zostać nałożony w sytuacji ich działania w imieniu własnym. Nie można jednak apriorycznie wykluczyć sytuacji, w których organizacja społeczna działałaby w imieniu grupy mieszkańców, których interesy prawne narusza kwestionowana uchwała, na podstawie pisemnego upoważnienia. W takiej sytuacji nie powinien aktualizować się obowiązek, aby organizacja społeczna zobowiązana była do wykazywania naruszenia własnego, partykularnego interesu prawnego. Natomiast podejmowane przez nią działanie powinno pozostawać zgodne z celem publicznym oraz znajdować wyraźną podstawę w celach statutowych organizacji.

Podsumowanie

NSA w składzie siedmiu sędziów (J. Siegień, T. Dziełakowska, Z. Kostka (spr.), M. Masternak – Kubiak, M. Miron, A. Wawrzyniak, M. Wolanin) ma trzy możliwości działania:

• może podjąć uchwałę w przedmiotowej sprawie – nie jest przy tym związany stanowiskiem przedstawionym przez RPO;

• może odmówić podjęcia uchwały uznając, że nie są spełnione przesłanki jej podjęcia (brak zagadnienia budzącego poważne wątpliwości);

• może przejąć sprawę do rozpoznania – także w tym przypadku nie podejmując uchwały.

Jeżeli NSA w składzie siedmiu sędziów podejmie dziś uchwałę (sygn. II OPS 1/25) będzie ona wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie będzie ona wiążąca dla innych składów orzekających.  Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie będzie podzielał stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów będzie zobowiązany przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA.

Ewentualna uchwała w przedmiotowej sprawie będzie miała niezwykle istotne znaczenie i szeroki zakres stosowania. Potencjalnie dotyczyć będzie wszystkich postępowań przed sądami administracyjnymi, w tym postępowań dotyczących skarg na uchwały organów stanowiących samorządu terytorialnego (zarówno te będące aktami prawa miejscowego, jak i nie mające takiego charakteru) oraz skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ważna będzie przy tym nie tylko sama sentencja uchwały, lecz także jej uzasadnienie mające z uwagi na autorytet Naczelnego Sądu Administracyjnego wpływ na wykładnię przepisów procedury sądowoadministracyjnej.