NSA o braku legitymacji gminy do zaskarżania decyzji SKO w sprawie tzw. opłaty śmieciowej

Czy gmina może zaskarżyć decyzję, która uchyla decyzję jej organu wykonawczego w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi?

Tło sprawy – opłata za odpady a skarga gminy

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w najnowszym orzeczeniu z 25 listopada 2025 r.[1] wskazał, że gmina nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, gdy jej organ działał w roli organu administracyjnego. Sąd jednoznacznie uznał, że gmina nie ma legitymacji do zaskarżania decyzji wydawanych w ramach powierzonej jej funkcji publicznoprawnej, nawet jeśli chodzi o „opłaty śmieciowe” i wpływy do budżetu.

Sprawa rozpoczęła się od decyzji Wójta Gminy, który w kwietniu 2024 r. określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właściciela jednej z nieruchomości w wysokości 120 zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2023 r. Po odwołaniu właściciela, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) uchyliło tę decyzję i określiło wysokość opłaty na 96 zł miesięcznie od września 2023 r. Gmina, reprezentowana przez Wójta, wniosła skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Krakowie, podnosząc, że ma interes prawny w uzyskaniu należnej opłaty.

Odrzucenie skargi – problem legitymacji skargowej

WSA w Krakowie[2] odrzucił skargę gminy, uznając ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazano m.in. na błędy w zakresie doręczenia decyzji SKO do właściciela przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem sądu I instancji, niniejsza okoliczność uniemożliwiła rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi. Następnie Wójt reprezentujący gminę, wniósł skargę kasacyjną do NSA, ponownie wskazując, że interes prawny gminy wynika m.in. z art. 6h i art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[3] – skoro opłaty za odpady stanowią dochód własny gminy, to ma ona interes w ich dochodzeniu.

NSA: gmina nie może być jednocześnie organem i stroną

NSA oddalił skargę kasacyjną, podkreślając, że choć WSA błędnie wskazał przyczynę odrzucenia (wadliwe doręczenie decyzji), to jego rozstrzygnięcie było słuszne. Kluczowe znaczenie miało ustalenie, że gmina – jako jednostka samorządu terytorialnego – nie może skarżyć decyzji SKO uchylającej decyzję jej własnego organu, czyli Wójta. NSA powołał się także na ugruntowane orzecznictwo, zgodnie z którym gmina nie może występować jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli jej organ (np. wójt) działał w sprawie jako organ administracyjny. Postępowanie sądowoadministracyjne ma bowiem charakter kontradyktoryjny – skargę może wnieść strona, której sytuacja prawna została ukształtowana przez decyzję, nie zaś organ, który sam ją wydał lub jednostka, której jest on częścią.

Dochód z opłaty to za mało, by uzyskać status strony

NSA przyznał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (na podstawie art. 6r ust. 1 u.c.p.g.), ale nie oznacza to, że gmina ma prawo do zaskarżania decyzji wymiarowych w tych sprawach. To wójt – jako organ podatkowy – działa w imieniu publicznym i ma kompetencje do wydawania decyzji oraz ich egzekucji. Interes gminy ma w tym kontekście jedynie charakter pośredni, a nie bezpośredni, co wyklucza legitymację skargową.

Wnioski praktyczne dla gmin

Omawiane postanowienie NSA jednoznacznie potwierdza, że gmina – jako jednostka samorządu terytorialnego – nie może skarżyć decyzji SKO, które uchylają rozstrzygnięcia jej własnego organu wykonawczego w sprawach indywidualnych. W takich sytuacjach gmina nie działa jako strona, lecz jako organ administracji publicznej – to wyklucza możliwość wniesienia skargi do WSA.

Niestety, uwagi dotyczące zmiany przepisów w przedmiotowym zakresie, podnoszone przez organizacje samorządowe nie zostały póki co uwzględnione. Odpowiednie rozwiązania w tym zakresie przewidywał projekt ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Ordynacja podatkowa i ustawę o Rzeczniku Praw Podatnika (druk Sejmu VIII kadencji nr 3518), który niestety nigdy nie został uchwalony. Proponowano wówczas, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego, gdy organ tej jednostki był organem orzekającym w poprzedzającym postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących podatków i opłat będących dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[4]. Należy mieć nadzieję, że podobne rozwiązania wcześniej czy później wejdą do polskiego porządku prawnego.

[1] Postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2025 r., sygn. III FSK 1230/25.

[2] Postanowienie WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2025 r., sygn. I SA/Kr 868/24.

[3] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 1996 nr 132 poz. 622), dalej jako: u.c.p.g.

[4] Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2003 nr 203 poz. 1966), uchylona z dniem 25 października 2024 r.