Czy do sięgnięcia po rezerwę celową z ustawy o zarządzaniu kryzysowym potrzebny jest koniecznie kryzys?

Jak wiadomo, gwałtownie wzrasta liczba zadań nakładanych m.in. na podmioty samorządowe, związanych z szeroko rozumianymi sytuacjami kryzysowymi, i to zadań wyzwalających całe spektrum aktywności danego podmiotu – poczynając od usuwania skutków sytuacji kryzysowej, która już wystąpiła, poprzez podejmowanie określonych działań mających jej wystąpieniu w przyszłości zapobiec, aż po rozmaite czynności mniej lub bardziej związane z określoną kategorią potencjalnych sytuacji kryzysowych, na wystąpienie których podmiot obowiązany powinien (ma obowiązek) należycie się przygotować. Podstawowym aktem prawnym regulującym wskazaną aktywność pozostaje ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, jednak coraz częściej jej unormowania zaczynają krzyżować się z obowiązkami tej samej kategorii podmiotów wynikającymi z innych ustaw szczególnych, jak np. z ustawy z dnia 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej. Rzecz jasna, pierwszym zmartwieniem podmiotu zobowiązanego jest ustalenie, z czego i w jaki sposób finansować realizację tych wszystkich zadań.

Odnośnie do finansowania właśnie – na tle ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, w zderzeniu z ustawą o zarządzaniu kryzysowym, pojawiła się szczególnego rodzaju wątpliwość, dotycząca rozumienia przepisów art. 154 ust. 1 i ust. 2 tej pierwszej ustawy, zgodnie z którymi finansowanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie gminy, powiatu i samorządu województwa planuje się w ramach budżetów tych podmiotów (ust. 1), przy czym zadania te „mogą być finansowane w ramach rezerwy celowej, o której mowa w art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007r. o zarządzaniu kryzysowym” (ust. 2). Przy takim „stanie normatywnym” od razu, co oczywiste, pojawiła się tyleż kusząca, co prosta interpretacja, że wszelkie zadania samorządu terytorialnego z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej mogą być, bez żadnych ograniczeń, finansowane ze wskazanej rezerwy celowej (skoro przepis art. 154 ust. 2 tej ustawy tak – wyraźnie i bez żadnych obostrzeń – stanowi). To atrakcyjne dla podmiotów samorządowych stanowisko prezentują przy tym nie tylko one same (a trzeba pamiętać, że przedmiotowa rezerwa celowa musi być tworzona obowiązkowo w budżecie jednostki samorządu, i to w ściśle określonej wysokości, zaś jej wykorzystanie w warunkach opisanych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym może nastąpić w danym roku budżetowym, ale nie musi – pieniądze zaś pozostają „związane”). Stanowisko to bowiem zostało także wyrażone przez niektóre organy kontroli i nadzoru na działalnością finansową j.s.t., czyli przez niektóre z regionalnych izb obrachunkowych (tak np. RIO w Gdańsku w wyjaśnieniach z dnia 01.07.2025 r., czy RIO w Łodzi w piśmie z dnia 11.06.2025 r.).

Czy w takim razie – „hulaj dusza, piekła nie ma”, i każde samorządowe zadanie z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej może zostać sfinansowane z utworzonej zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym rezerwy celowej, o której mowa w art. 26 ust. 4 tej ustawy (która – verba legis – tworzona jest obowiązkowo w budżecie danej jednostki „(…) na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego”). Wydaje się, że tak jednak nie jest, a w każdym razie, że co najmniej równie uprawniona jurydycznie może być nieco bardziej zniuansowana wykładnia powołanych przepisów, w tym kluczowego tutaj art. 154 ust. 2 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej. W wykładni tej należy bowiem brać pod uwagę co najmniej dwa jeszcze, normatywnie bardzo istotne, momenty. Po pierwsze ten, że sens i normatywne przeznaczenie rezerwy celowej z ustawy o zarządzaniu kryzysowym wyznacza przede wszystkim ta ustawa, w powiązaniu z przepisami ustawy o finansach publicznych, które – na poziomie generalnym – określają zasady gospodarowania środkami pochodzącymi z rezerw celowych (por. art. 222 ust. 2-4 oraz art. 259 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Przepisów tych analizowany art. 154 ust. 2 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej w żaden sposób nie „unieważnia”, ani nie jest dla nich przepisem szczególnym, który wyłączałby lub istotnie modyfikował zakres zastosowania tych pierwszych. Po drugie natomiast – należy zwrócić uwagę na to, że ustawodawca wprost i bardzo wyraźnie przewidział na poziomie samej ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, że zadania z tego zakresu są wykonywane przez organy ochrony ludności i obrony cywilnej (tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę, marszałka województwa) w zależności od rodzaju i skali zagrożeń i właściwości tych organów, na zasadach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w innych przepisach prawa, w szczególności właśnie w ustawie o zarządzaniu kryzysowym (por. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 1 lit a) i b) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej). Co najmniej zatem część zadań samorządowych objętych tą ostatnią ustawą będzie (może być – w zależności od okoliczności konkretnego przypadku) realizowana także (równocześnie) pod rządem ustawy o zarządzaniu kryzysowym, jeśli wystąpią okoliczności, które daną aktywność j.s.t. (z zakresu ochrony ludności lub obrony cywilnej) pozwolą zakwalifikować właśnie jako zarządzanie sytuacją kryzysową w rozumieniu tejże ustawy.

I, jak się wydaje, tu leży pies pogrzebany – na powyższym tle bowiem, i biorąc pod uwagę wykładnię systemową rozważanego zespołu przepisów, trzeba by raczej stwierdzić, że nie każde zadanie z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej może zostać sfinansowanie z rezerwy celowej, utworzonej na podstawie ustawy o zarządzaniu kryzysowym (mimo semantycznego kształtu art. 154 ust. 2), ale tylko takie zadanie z tego zakresu, które jednocześnie – ze względu na konkretne okoliczności leżące u podłoża jego podjęcia przez podmiot do tego zobowiązany – „wejdzie pod reżim” ustawy o zarządzaniu kryzysowym. W kontrze zatem do stanowisk zajętych przez RIO w Gdańsku i Łodzi, rację może jednak mieć inna izba kontroli i nadzoru, której wypowiedź warto w tym miejscu nieco obszerniej zacytować, tym bardziej że odwołuje się ona do ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, jeśli chodzi o podejście do rezerw celowych jako takich: „Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie wskazuje, że rozwiązanie rezerwy na zarządzanie kryzysowe może być determinowane jedynie sytuacją kryzysową w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy. Powyższe stanowisko jest zbieżne z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, w ocenie których „istota rezerwy na zarządzanie kryzysowe jest związana z wydatkami nieprzewidzianymi, nieplanowanymi, które mogą powstać w sytuacji kryzysowej będącej następstwem określonych zagrożeń. To, że zarządzanie kryzysowe polega m.in. na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, nie oznacza, iż z rezerwy na ten cel można dokonywać wydatków bez względu na okoliczności. Istotą rezerw jest bowiem to, że nie można ich na etapie uchwalania budżetu podzielić na działy i rodzaje wydatków” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1122/14; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 220/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 609/18). Mając na uwadze powyższe, Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie stoi na stanowisku, iż przeznaczenie środków z rezerwy na zarządzanie kryzysowe na zakup lampy UV używanej do dezynfekcji wody, w celu zapewnienia bezpieczeństwa mikrobiologicznego, jest możliwe, o ile wypełnia przesłanki wymienione w ustawie. Wskazać przy tym należy, iż na mocy art. 19 ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym Burmistrz jest organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego (…), z racji czego pozostaje on organem właściwym nie tylko do dokonania oceny prawnej, ale i faktycznej możliwości (zasadności) rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe” (pismo RIO w Szczecinie z dnia 06.03.2025 r.).

Mimo zatem dość jednoznacznego brzmienia przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, warto jednak w bardziej pogłębiony sposób przyjrzeć się każdorazowym, konkretnym okolicznościom, w których zadania realizowane na podstawie tej ustawy chcielibyśmy finansować ze środków rezerwy celowej, zawiązanej zgodnie z przepisami ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Wypełniając obowiązki z jednej ustawy, można bowiem narazić się na zarzut niedopełnienia innych, statuowanych w ustawie o zarządzaniu kryzysowym, a zwłaszcza w ustawie o finansach publicznych.