Czy można wprowadzić opłatę sankcyjną na podstawie przepisów o gospodarce komunalnej?

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią podstawy do ustanawiania opłat dodatkowych o charakterze sankcyjnym.

Kształtowanie opłat i cen za usługi komunalne lub korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wiąże się z różnego rodzaju dylematami. Ogólne przepisy ustawy o gospodarce komunalnej[1] nie dają jednoznacznych odpowiedzi na pytania o dopuszczalność ustanawiania np. opłat dodatkowych o charakterze sankcyjnym.

Problem ten – poruszany już wcześniej w orzecznictwie – ujawnił się na gruncie sporu między wojewodą a jedną z rad gmin. Ta ostatnia chciała bowiem uregulować opłaty za parkowanie na nieruchomościach gminnych, które nie były objęte regulacją o strefach płatnego parkowania. Taka praktyka, dość często stosowana, nie jest sama w sobie kontrowersyjna.

W omawianej sprawie uchwała rady gminy[2] (podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.) przewidywała nie tylko opłatę godzinową za parkowanie (potwierdzaną fizycznym lub elektronicznym biletem parkometrowym), ale również opłatę abonamentową oraz opłatę dzienną (ta ostatnia wnoszona miała być w kasie urzędu gminy lub przelewem). Zasady ich wnoszenia zostały tak skonstruowane, że formalnie opłata „dzienna” jawiła się jako opłata domyślna, a dopiero posiadanie abonamentu lub wniesienie opłaty godzinowej zwalniało z jej uiszczania. Kwota opłaty dziennej stanowiła 40-krotność opłaty godzinowej, a w przypadku wniesienia jej w ciągu siedmiu dni od skorzystania z miejsca postojowego – uległa obniżeniu do 20-krotności opłaty godzinowej[3].

Spotkało się to ze sprzeciwem wojewody, który wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. W jego ocenie opłata dzienna stanowi sankcję na nieuiszczenie opłat w jednej z pozostałych form. Wskazał również na nieproporcjonalność opłaty dziennej w odniesieniu do opłaty abonamentowej (pozwalającej na parkowanie przez miesiąc) oraz dziennej.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego gmina wskazała m.in., że opłata dzienna obejmuje nie tylko możliwość całodniowego postoju, ale również zwiększone koszty obsługi tego rodzaju płatności (i dochodzenia ewentualnych roszczeń w przypadku nieuiszczenia opłaty).

Wojewódzki sąd administracyjny zakwalifikował opłatę jako publicznoprawną opłatę dodatkową. Uznał, że kwota uchwalona przez radę nie jest nieproporcjonalnie wysoka. Wskazał również, że osoby, które nie deklarują czasu parkowania, powinny ponosić koszty związane m.in. z dochodzeniem należności. W konsekwencji uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda wniósł skargę kasacyjną, zaś Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i oddalił skargę gminy[4].

Sąd stwierdził, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można ustanawiać opłat „dodatkowych”. Kryterium odróżniającym dozwolone opłaty od niedozwolonych sankcji jest „rozmiar dysproporcji pomiędzy wysokością opłaty za korzystanie z usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a wysokością opłaty wymierzanej za korzystanie z tych usług lub obiektów i urządzeń bez uiszczenia wymaganej opłaty. Znacząca dysproporcja pomiędzy opłatami z tych dwóch różnych tytułów pozwala na stwierdzenie, że zawyżona opłata za korzystanie z usług lub obiektów i urządzeń użyteczności publicznej bez wymaganej opłaty jest w istocie sankcją, represją, mającą na celu przymuszenie do uiszczania wymaganych opłat, nie zaś ekwiwalentem wartości świadczonych usług lub kosztów udostępniania urządzeń i obiektów użyteczności publicznej”.

NSA wskazał na rynkowy charakter cen i opłat ustanawianych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., a w kontekście sprawy uznał, że tylko opłaty abonamentowe i „jednostkowe” mają charakter ekwiwalentny. Jednocześnie uznał, że opłata dzienna jest rodzajem sankcji za niewykonanie obowiązku publicznoprawnego. Podstawą do wprowadzenie opłaty sankcyjnej są zdaniem Sądu przepisy o strefach płatnego parkowania. Dotyczą one jednak parkowania na drogach publicznych, co w tej sprawie nie miało miejsca.

W kontekście opisanego orzeczenia warto wskazać na orzeczenia, w których nie zakwestionowano ustanawiania swego rodzaju opłat „dodatkowych”. W wyroku z dnia 22 marca 2022 r., sygn. II GSK 211/22[5] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: „Rada Miejska w (…) władna była określić, w stanowiącym załącznik do uchwały Regulaminie, zarówno stawkę opłaty za parkowanie pojazdu, jak i opłatę za to parkowanie z naruszeniem zasad przyjętych Regulaminem”. Dalej NSA wskazał, że: „podstawa prawna do uregulowania aktem prawa miejscowego kwestii korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, do których parking miejski się zalicza, znajduje się w ustawie, podobnie jak ustawą nadano organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z takich obiektów, przy czym rozróżnienie tych opłat ze względu na zgodny i niezgodny z regulaminem parkingu sposób korzystania z parkingu nie narusza prawa”. Analogiczne stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. II GSK 1174/21[6], wskazując, że nie było przeszkód, by rada gminy „przyjęła opłatę dodatkową będącą wszakże opłatą parkingową, tyle, że uiszczaną za parkowanie z uchybieniem zasad objętych Regulaminem […]”.

Oznacza to, że w kwestii cen i opłat ustanawianych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. również w tej kwestii trudno mówić o jednolitej linii orzeczniczej.

O sprawach związanych z ustanawianiem cen i opłat w gospodarce komunalnej można przeczytać również w innych artykułach zamieszczonych na naszym Portalu:

„Ryzyka prawne w kształtowaniu cen i opłat w gospodarce komunalnej”

„Rada nie może wprowadzić Karty Mieszkańca w formie aktu prawa miejscowego”

„Ustalanie stawek za pozbywanie się nieczystości ciekłych – czym różnią się „górne stawki” od konkretnych cen?”

[1] Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej jako: u.g.k.

[2] Zmieniająca wcześniejszą uchwałę w tej sprawie.

[3] Konstrukcja może się kojarzyć z rozwiązaniami przewidzianymi w art. 33a ust. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 1262), zgodnie z którym przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego może określić w regulaminie przewozu lub taryfie obniżenie wysokości opłaty dodatkowej w razie natychmiastowego jej uiszczenia lub w terminie wyznaczonym w wezwaniu do zapłaty.

[4] Wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. II GSK 267/25, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[5] www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[6] www.orzeczenia.nsa.gov.pl.