Kontrola spółek z udziałem samorządu przez organy stanowiące cz. II

Możliwość kontroli spółek komunalnych przez komisje rewizyjne organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego była przedmiotem sporu zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. W ostatnim czasie pojawia się jednak coraz więcej głosów dopuszczających taką możliwość. W cz. II artykułu zostaną omówione najważniejsze orzeczenia w tym zakresie.

Z pierwszą częścią artykułu można zapoznać się tutaj.

Sądy dopuszczają kontrolowanie spółek

Jednymi z kluczowych orzeczeń dla ukształtowania się nowej linii orzeczniczej były wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzający je wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2018 r[1].

W orzeczeniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazano, że pojęcie gminnych jednostek organizacyjnych, o którym mowa w art. 18a ust. 1 u.s.g. obejmuje również spółki komunalne. Spółka tego typu jest bowiem niczym innym jak wyodrębnionym majątkiem komunalnym oraz osobami (akcjonariuszami, udziałowcami oraz członkami). Prawną podstawą takiego rozumowania jest art. 9 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W związku z faktem, że spółki gminne są tworzone i wyposażane w majątek przez gminy w celu wykonywania powierzonych im zadań to mieszczą się one w pojęciu „gminnej jednostki organizacyjnej”. WSA podkreślił przy tym, że pod względem strukturalnym gminne jednostki organizacyjne mogą stanowić część danej jednostki samorządu, rozumianej jako osoba prawna, albo być podmiotami samodzielnymi, posiadającymi własną osobowość prawną. Osobowość prawna nie oznacza przy tym zupełnej odrębności organizacyjnej, gdyż jest to przede wszystkim konstrukcja cywilistyczna. Gmina z kolei jest w pierwszej mierze tworem z zakresu prawa publicznego, który został wyposażony przez ustawodawcę w osobowość prawną w celu uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym. W samej strukturze gminy, będącej związkiem publicznoprawnym, funkcjonują różne jednostki organizacyjne, zarówno takie wyposażone w osobowość prawną, jak i jej pozbawione. Jedne i drugie organizacyjnie podlegają gminie i są przez nie nadzorowane, dlatego w opinii Sądu, za wyłączeniem spółek komunalnych z zakresu kontroli gminy nie przemawiają żadne względy celowościowe. Skoro art. 18a ust. 1 u.s.g. nie różnicuje kompetencji kontrolnych na jednostki organizacyjne posiadające osobowość prawną lub nieposiadające osobowości prawnej, to należy uznać, że dotyczą one jednych i drugich, w myśl zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere (czego prawo nie rozróżnia, tego nie należy rozróżniać)[2].

Z takimi wnioskami zgodził się również NSA, który podkreślił, że spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina mają wyjątkowy charakter. Podstawowym celem ich powołania nie jest przynoszenie zysku, a wykonywanie powierzonych im przez gminę zadań. Dlatego też przepisy usg, które regulują ich działalność mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do postanowień kodeksu spółek handlowych[3]. Jak wskazał Sąd, taki zabieg: uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania. Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, niewątpliwie mieszczą się w pojęciu „gminnych jednostek organizacyjnych”, pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną[4].

Aktualne orzecznictwo WSA

Ten kierunek rozumowania został następnie przyjęty i rozwinięty w szeregu kolejnych orzeczeń.

Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 sierpnia 2023 r. pojęcie „gminnej jednostki organizacyjnej”, o której mowa w art. 18a ust. 1 u.s.g. należy ujmować szeroko. Będzie zatem ono dotyczyło zarówno tych jednostek organizacyjnych, które nie posiadają osobowości prawnej, przez co są w pełni podporządkowane władztwu organizacyjnemu, służbowemu i osobowemu organów gminy, jak i tych które posiadają osobowość prawną, z zastrzeżeniem, że gmina posiada w nich pełnię władztwa właścicielskiego, a z przepisów prawa wynika szczególne uprawnienie publicznoprawne lub obowiązek do przeprowadzania kontroli przez komisję rewizyjną organu stanowiącego gminy[5].

Zgodnie ze stanowiskiem WSA Opolu wyrażonym w orzeczeniu z dnia 12 listopada 2024 r., należy uznać, że spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy (art. 9 ust. 1 u.s.g.), a nie przynoszenie zysku. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania (zob. art. 6 i art. 7 u.s.g.). Przekazanie zadań do spółki nie może bowiem oznaczać wyjęcia ich spod kontroli rady. Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina, są kwalifikowane jako mieszczące się w pojęciu „gminnych jednostek organizacyjnych”, pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną[6].

W wyroku z dnia 27 lutego 2025 r. WSA w Gdańsku przyjął, iż wykładnia art. 18 ust. 1 usg prowadzi do wniosku, że gmina posiada uprawnienia kontrolne wobec „gminnych jednostek organizacyjnych”, pod pojęciem których należy rozumieć również te spółki prawa handlowego, w których gmina posiada pełnię władztwa właścicielskiego[7]. Natomiast ten sam WSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r. zakwestionował dopuszczalność przeprowadzenia kontroli działalności spółki, której – w uwarunkowaniach danej sprawy – gmina „kontrolująca” była tylko jednym ze wspólników. Nie podważył jednak możliwości kontrolowania gminnych spółek jednoosobowych.

Wciąż jednak pojawiają się orzeczenia oparte o odmienne założenia.

Przykładowo, WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 25 listopada 2021 r. oraz w nieprawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2025 r. uznał, że gminne spółki handlowe nie mieszczą się w katalogu podmiotów, które są kontrolowane przez radę gminy (a więc i jej komisję rewizyjną).

Podsumowanie

Na ten moment w orzecznictwie sądów administracyjnych zaczyna dominować linia orzecznicza wskazująca, iż spółki jednoosobowe gminne spółki handlowe objęte są kompetencjami kontrolnymi rady gminy (a więc potencjalnie również jej komisji rewizyjnej), nawet pomimo posiadania własnej osobowości prawnej. Są one tworzone przez gminy w celu wykonywania powierzonych im zadań  oraz pozostają one pod ich kontrolą – stąd więc, według orzecznictwa, podobnie jak jednostki nieposiadające własnej osobowości prawnej, powinny one podlegać kontrolnym uprawnieniom organu stanowiącego danej gminy. Co więcej, dopuszczenie takiej możliwości wzmacnia kompetencje kontrolne samorządu w zakresie weryfikacji jak gospodarowane jest powierzone podmiotom tego typu mienie komunalne.

Pozostaje pytanie, czy owa wykładnia celowościowa pozostaje w zgodzie z wykładnią literalną i systemową. Rozbieżności w tym zakresie przemawiają za rozważeniem odpowiedniej nowelizacji przepisów i precyzyjnego ukształtowania relacji między gminą, jej organami oraz tworzonymi przez gminę strukturami (zwłaszcza spółkami).

[1] Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.11.2018 r., II SA/Go 779/18, LEX nr 2592695, wyrok NSA z 29.08.2019 r., I OSK 657/19, LEX nr 2716125.

[2] Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.11.2018 r., II SA/Go 779/18, LEX nr 2592695.

[3] Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 18 z późn. zm.).

[4] Wyrok NSA z 29.08.2019 r., I OSK 657/19, LEX nr 2716125.

[5] Wyrok WSA we Wrocławiu z 17.08.2023 r., IV SA/Wr 25/23, LEX nr 3604278.

[6] Wyrok WSA w Opolu z 12.11.2024 r., I SA/Op 800/24, LEX nr 3818179.

[7] Wyrok WSA w Gdańsku z 27.02.2025 r., III SA/Gd 501/24, LEX nr 3841967.