Publiczny transport po nowemu – projekt nowelizacji (cz. 1)

Światło dzienne ujrzał projekt kolejnej dużej nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zaproponowane rozwiązania mają istotnie zmienić dotychczasowy model planowania i organizowania przewozów.

Wprowadzenie

Niemal dwa lata po znaczącej nowelizacji ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym^[1] przedstawiono kolejną propozycję zmian. Na stronach Rządowego Centrum Legislacji pojawił się bowiem – datowany na 6 czerwca 2025 r. – projekt ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw^[2].

Podobnie jak w poprzednich latach motywacją wprowadzenia nowych rozwiązań ma być walka z wykluczeniem transportowym. W tym celu projektodawcy proponują daleko idące zmiany w zasadach organizacji transportu zbiorowego oraz dostosowanie do nich Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Nie bez znaczenia jest również kilka propozycji szczególnych, których nie można pominąć przy omawianiu „dużych” zmian^[3].

Wybrane zmiany w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym

Marszałek „integratorem”

Projekt przewiduje daleko idące zmiany w podziale kompetencji między organizatorów publicznego transportu zbiorowego. Za punkt węzłowy noweli można uznać przyznanie marszałkom województw nowej roli – integratorów publicznego transportu zbiorowego. To oni mieliby stać się odpowiedzialni za kształtowanie sieci komunikacyjnej (pomijając komunikację miejską) na swoim terenie. Wojewódzki plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego miałby stać się natomiast kluczowym dokumentem planistycznym.

W uproszczeniu: samorządowi organizatorzy publicznego transportu zbiorowego (gminy, powiaty i związki komunalne) mieliby odtąd przedkładać marszałkowi „propozycje do planu transportowego” (wojewódzkiego). Marszałek zaś byłby obowiązany do weryfikowania owych propozycji (w szczególności pod kątem zniesienia linii komunikacyjnych w przewozach o charakterze użyteczności publicznej pokrywających się częściowo lub w całości z inną linią komunikacyjną w ramach takich przewozów), a następnie doprowadzenia do ich uzgodnienia i optymalizacji. Byłoby to możliwe albo poprzez uzgodnienie przez zainteresowanych organizatorów, albo poprzez rozstrzygnięcie marszałka.

Wojewódzki plan transportowy byłby opracowywany z uwzględnieniem przedłożonych propozycji. Gminy i związki międzygminne miałyby opracowywać plany transportowe tylko w przypadku podjęcia się organizacji komunikacji miejskiej^[4]. Pozostali samorządowi organizatorzy zostaliby co do zasady pozbawieni kompetencji do opracowywanie i przyjmowania planów transportowych^[5].

Organizatorzy samorządowi wciąż jednak byliby kompetentni do zawierania umów z operatorami publicznego transportu zbiorowego. Oznacza to, że gdy w wojewódzkim planie transportowym pojawiłyby się np. gminne oraz powiatowe linie komunikacyjne, to gminy oraz powiaty byłyby właściwe do zorganizowania na nich przewozów użyteczności publicznej (a nie województwo, którego marszałek jest integratorem).

Lektura tej propozycji może wywołać wrażenia déjà vu – podobne rozwiązania pojawiły się choćby w projekcie ustawy z dnia 3 kwietnia 2019 r.^[6]. Stanowi odpowiedź na pojawiające się wśród ekspertów tezy o konieczności wyznaczenia organu, który ograniczy negatywne skutki rozdrobnienia kompetencji na poszczególnych organizatorów. Oczywistym pozostaje pytanie, czy marszałek jest odpowiednim organem do kształtowania sieci np. na poziomie gmin, między poszczególnymi sołectwami.

Walka z wykluczeniem komunikacyjnym

Kolejnym istotnym elementem nowelizacji u.p.t.z. jest wprowadzenie regulacji dotyczącej wykluczenia komunikacyjnego. W pierwszej kolejności miałaby zostać wprowadzona jego definicja^[7] oraz określono by minimalny standard dostępności publicznego transportu zbiorowego^[8]. Następnie przepisy dotyczące obowiązków marszałka – jako planisty i integratora – miałyby zostać uzupełnione o mechanizmy ukierunkowane na zwalczanie wykluczenia.

W szczególności sieć komunikacyjna określona w planie transportowym miałaby uwzględniać przewozy utworzone w celu przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu^[9]. Będą miały one kluczowe znaczenie z perspektywy nowelizacji przepisów o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych – to owe linie mogłyby być bowiem odtąd obejmowane dopłatami (a nie „zwykłe” linie użyteczności publicznej). Może być to zmiana o dużym znaczeniu praktycznym.

Obecnie publiczny transport zbiorowy w transporcie drogowym dzieli się na przewozy o charakterze użyteczności publicznej oraz tzw. komercyjne^[10]. Po wejściu w życie proponowanych rozwiązań w ramach przewozów o charakterze użyteczności publicznej będzie trzeba wyodrębnić przewozy organizowane w celu przeciwdziałaniu wykluczeniu komunikacyjnemu.

Ponadto plan transportowy miałby określać minimalne standardy częstotliwości przewozów w publicznym transporcie zbiorowym, przy czym – co istotne – nie zostało to ograniczone wyłącznie do przewozów o charakterze użyteczności publicznej^[11]. Uzupełnieniem tego przepisu byłaby nowelizacja ustawy o transporcie drogowym, która jako zasadę wykonywania regularnego przewozu osób (poza przewozami wykraczającymi poza województwo) wprowadzałaby realizowania przewozów z częstotliwością zgodną z określoną w wojewódzkim planie transportowym^[12].

Pomijając już prawdopodobną omyłkę w redakcji projektu^[13], trzeba zauważyć, że obecnie co do zasady plan transportowy służy określaniu standardów w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Po zmianach miałby zaś duże znaczenie także dla przewoźników „komercyjnych”, działających na podstawie zezwoleń. Powstaje więc pytanie, w jaki sposób nowa „zasada” miałaby być indywidualizowana do sytuacji prawnej poszczególnych przewoźników (np. przy wydawaniu zezwoleń).

Co będzie wolno gminom i powiatom?

Tu pojawia się podstawowe pytanie – czy nowe przepisy mają docelowo uniemożliwiać gminom, powiatom i związkom komunalnym organizowanie przewozów użyteczności publicznej (innych niż komunikacja miejska) „na własną rękę” poza wojewódzkim planem, czy też nie. Obecnie art. 24 ust. 2 u.p.t.z. stanowi, że  w przypadku, gdy organizator w celu organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej ma obowiązek opracowania planu transportowego, umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego może dotyczyć linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych albo sieci komunikacyjnej ujętych w planie transportowym obowiązującym na obszarze właściwości danego organizatora.

Przepis ten nie wyklucza zatem zawierania umów na linie nieobjęte planem transportowym, gdy organizator nie ma obowiązku opracowania tego planu.

Projekt nowelizacji u.p.t.z. ani nie uchyla przytoczonego art. 24 ust. 2 u.p.t.z., ani – jak już wspomniano – nie pozbawia gmin, powiatów i związków komunalnych ogółu kompetencji organizatorskich (poza planistycznymi). Jaki mógłby być w takim razie cel projektodawców? Być może jest nim powiązanie dopłat z Funduszu rozwoju przewozów autobusowych wyłącznie z przewozami organizowanymi na liniach objętych wojewódzkim planem transportowym jako utworzone w celu przeciwdziałaniu wykluczeniu komunikacyjnemu (bo taka zmiana przepisów ustawy o Funduszu również jest zawarta w omawianym projekcie). Pozostałe przewozy, organizowane „na własną rękę” bez planu transportowego, nie mogłyby wówczas na tego rodzaju wsparcie liczyć. Gminy, powiaty i związki komunalne wciąż jednak dysponowałyby elastycznością w realizacji swoich zadań, choć przy braku szans na dodatkowe wsparcie z „centrum”.

Alternatywnie – projektodawcy być może zakładają, że art. 24 ust. 2 u.t.p.z. nie będzie miał zastosowania do organizatorów, który z mocy ustawy i tak nie będą kompetentni do opracowania i przyjęcia planów transportowych. W konsekwencji nie będzie on dla nich furtką do organizowania przewozów poza wojewódzkim planem transportowym.

Należałoby kwestię tę jednoznacznie rozstrzygnąć.

W kolejnej części artykułu omówię zwłaszcza propozycje zmian w przepisach o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej.

[1] Dalej jako: u.p.t.z. Wspomniana nowelizacja to ustawa z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1720).

[2] https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12398853/katalog/13135196 [dostęp: 23.06.2025 r.].

[3] Omawiając nowelizację będę skupiał się wyłącznie na transporcie drogowym, z pominięciem kwestii transportu kolejowego.

[4] W przypadku związków międzygminnych założenie to wynika z lektury uzasadnienia projektu, bo brzmienie przepisu zawartego w samym projekcie ustawy (tj. zmienianego art. 9 ust. 1 pkt 2 u.p.t.z.) o tym nie przesądza.

[5] Gminy i związki międzygminne opracowałyby i przyjmowały plany, jeżeli podjęłyby się organizowania komunikacji miejskiej.

[6] Projekt ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw datowany na 3 kwietnia 2019 r., https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12308601/12493172/12493173/dokument389395.pdf.

[7] Zgodnie z proponowanym art. 4 pkt 30 u.p.t.z. wykluczenie komunikacyjne miałoby oznaczać ograniczenie możliwości korzystania z konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w następstwie braku lub ograniczonej dostępności do podstawowych usług publicznego transportu zbiorowego.

[8] Zgodnie z projektowanym art. 5a u.p.t.z. publiczny transport zbiorowy w transporcie drogowym miałby zapewniać co najmniej:

1) połączenia pomiędzy miastem stanowiącym siedzibę wojewody lub miastem stanowiącym siedzibę sejmiku województwa a miejscowościami stanowiącymi siedziby władz powiatów wchodzących w skład danego województwa;

2) połączenia pomiędzy miejscowościami stanowiącymi siedziby władz gminy wchodzących w skład danego powiatu a miejscowością stanowiącą siedzibę władz tego powiatu.

[9] Zgodnie z proponowanymi art. 12 ust. 1b u.p.t.z. linia komunikacyjna w ramach sieci komunikacyjnej, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1, miałaby być wyznaczana jako linia utworzona w celu przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu z uwzględnieniem:

a) dostępności czasowej dojazdu transportem zbiorowym do dowolnego miasta powiatowego i do dowolnej siedziby gminy,

b) dostępności pieszej do najbliższego przystanku obsługiwanego przez transport zbiorowy,

c) łącznej liczby kursów na liniach komunikacyjnych do dowolnego miasta powiatowego oraz dowolnej siedziby gminy obsługujących przystanki zlokalizowane w promieniu dostępności pieszej.

[10] Realizowane na podstawie zezwoleń.

[11] Zgodnie z projektowanym art. 12 ust. 1d u.p.t.z. minimalny standard częstotliwości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 6a u.p.t.z., miałby zapewniać co najmniej 3 pary kursów codziennie, rano, popołudniu i wieczorem, w tym w soboty i dni wolne od pracy, na danej linii komunikacyjnej w gminnych, powiatowych, powiatowo-gminnych, metropolitalnych, wojewódzkich przewozach pasażerskich”.

[12] Zgodnie z projektowanym art. 18b ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539), dalej: u.t.d., częstotliwość przewozów na danej linii komunikacyjnej miałaby spełniać minimalne standardy, o których mowa w art. 12 ust. 1b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z wyłączeniem przewozów realizowanych na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g.

[13] W projektowanym art. 18 ust. 1 pkt 8 u.t.d. znajduje się odwołanie do projektowanego art. 12 ust. 1b u.p.t.z., a z uzasadnienia projektu wynika, że celem było odwołanie raczej do projektowanego art. 12 ust. 1d u.p.t.z.