„Należyta staranność” jako przesłanka uchylenia decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie poziomów recyklingu

Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach^[1] w art. 3aa oraz 3b ust. 1 stanowi o obowiązku osiągnięcia przez gminy w danym roku sprawozdawczym określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Podmiot odbierający odpady na podstawie zawartej umowy z właścicielem nieruchomości na podstawie art. 9g pkt 1 u.c.p.g. jest zobowiązany do osiągnięcia ww. poziomów.

O czym stanowią przepisy?

Art. 3aa określa obowiązkowe poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych w 2020 r. Zgodnie z przywołanym przepisem: „Gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom: 1. przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo; 2. recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i  rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo”.

Art. 3b ust. 1 u.c.p.g. określa wysokość poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Przywołany przepis stanowi, iż „Gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej: 20% wagowo – za rok 2021; 25% wagowo – za rok 2022”;

Zgodnie z art. 9 g pkt 1 u.c.p.g. ten sam obowiązek został nałożony ustawowo na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Zgodnie z ww. przepisem cyt. „Podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1”.

Stan faktyczny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. II SA/Bd 1113/23 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w przedmiocie nałożenia na Przedsiębiorstwo Komunalne administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w roku kalendarzowym 2022, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, którego poziom wynosił wówczas 25%.

W decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną Organ uznał, iż przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości miał realny wpływ na sposób prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez ich wytwórców.

Organ wytykał m.in., że Przedsiębiorca nie informował wójta o nierealizowaniu przez właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, oraz – zdaniem Wójta Gminy – nie podjął żadnych działań zmierzających do ograniczenia skutków naruszenia prawa. Organ nakładając administracyjną karę pieniężną, wskazał, że w toku postępowania nie wykazano żadnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od wymierzenia kary. W ocenie organu, brak osiągnięcia wymaganych poziomów po raz czwarty z rzędu, jak również istotny wpływ tego naruszenia na społeczność lokalną, wykluczały tą możliwość.

Odwołujący podniósł, że wielokrotnie informował, również pisemnie, Urząd Gminy o przypadkach braku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez właścicieli nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że w 2022 roku, w związku z pandemią, nastąpił znaczący – co najmniej 50-procentowy – spadek ilości odpadów oraz pogorszenie jakości ich segregacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy, rezultatem czego była skarga Przedsiębiorstwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając skargę Przedsiębiorstwa komunalnego, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Wójta Gminy nakładającą administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 roku.

WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżące przedsiębiorstwo dochowało należytej staranności – podejmowało działania mające na celu realizację ustawowych obowiązków, a także informowało Urząd Gminy o problemach z nieselektywnym zbieraniem odpadów przez mieszkańców. Przedsiębiorstwo przedłożyło dokumenty potwierdzające powtarzające się przypadki braku segregacji, co – zdaniem sądu – stanowiło istotny element oceny, czy możliwe było realne osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie sąd zwrócił uwagę, że przedsiębiorca nie dysponuje narzędziami prawnymi pozwalającymi na egzekwowanie segregacji odpadów od właścicieli nieruchomości, ani nie ma wpływu na to, jakie frakcje odpadów zostaną mu przekazane. Tym samym nie można automatycznie przypisywać mu odpowiedzialności za niespełnienie poziomów, jeżeli wykazał, że działał zgodnie z przepisami i w granicach swoich możliwości.

Wójt Gminy został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, przeprowadzenia niezbędnych ustaleń faktycznych oraz dokonania oceny, czy przedsiębiorstwo miało obiektywną możliwość osiągnięcia poziomu recyklingu. Sąd wskazał również na konieczność rozważenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego istnieją przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, czy też – wobec okoliczności niezależnych od skarżącego – zachodzą podstawy do odstąpienia od jej nałożenia.

Podsumowując uzasadnienie prawne, WSA przywołał pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny^[2], wskazując, iż „odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić”.

Przesłanka dochowania należytej staranności

Pomimo że ustawodawca nie definiuje wprost pojęcia „należytej staranności”, analiza orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pozwala na określenie jego znaczenia w kontekście realizacji obowiązków z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W ocenie WSA, należyta staranność oznacza podjęcie przez podmiot zobowiązany wszystkich realnie dostępnych, adekwatnych i proporcjonalnych działań mających na celu osiągnięcie wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.

Obejmuje to m.in. bieżące monitorowanie frakcji odbieranych odpadów, informowanie właściwych organów o nieprawidłowościach (np. braku segregacji odpadów przez mieszkańców), dokumentowanie podjętych działań, współpracę z organami administracji oraz wdrażanie procedur wewnętrznych zmierzających do poprawy efektywności systemu odbioru i segregacji odpadów.

Kluczowe jest wykazanie, że przedsiębiorca, mimo braku realnego wpływu na działania właścicieli nieruchomości czy innych podmiotów gospodarujących odpadami, działa w sposób profesjonalny, rzetelny i z pełnym zaangażowaniem, podejmując inicjatywy wykraczające poza minimum ustawowe.

Przełom linii orzeczniczej sądów administracyjnych?

Prezentowane w niniejszym artykule rozstrzygnięcie sądu  stanowi ważny przełom w dotychczasowej linii orzeczniczej w tym WSA w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegał jak dotąd możliwości odstąpienia od nałożenia kary za nieosiągnięcie poziomów recyklingu – nawet w przypadkach, gdy przedsiębiorca przedstawiał szereg niezależnych od niego okoliczności przedstawiających dochowanie należytej staranności, ale i tak uniemożliwiających osiągnięcie wymaganego poziomu, odzysku. Sąd mimo wszystko, konsekwentnie przyjmował, że obowiązek osiągnięcia poziomów recyklingu ma charakter bezwzględny (m.in. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 14.03.2023 r., II SA/Bd 1102/22, LEX nr 3704141).

Prezentowane rozstrzygnięcie być może otwiera drogę do bardziej zindywidualizowanego podejścia, uwzględniającego realne działania, które podejmują podmioty odbierające odpady od właścicieli nieruchomości m.in. kampanie promocyjne i informacyjne dotyczące prawidłowej segregacji odpadów oraz ograniczenia, które na nich ciążą np. brak możliwości egzekwowania od właścicieli nieruchomości, aby dokonywali właściwej segregacji odpadów.

^[1] T.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późn. zm. (W treści artykułu dalej jako: „ucpg” lub „ustawa czystościowa”)

^[2] Wyrok TK z 22.09.2009 r., SK 3/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 125.