Kontrola spółek z udziałem samorządu przez organy stanowiące cz. I

Możliwość kontrolowania spółek handlowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego przez komisje rewizyjne organów stanowiących wzbudza kontrowersje. W ostatnich latach pojawiło się kilka istotnych orzeczeń w kwestii tego rodzaju działań.

Wprowadzenie

Przepisy ustaw samorządowych (tj. ustawy o samorządzie gminnym^[1], ustawy o samorządzie powiatowym^[2] oraz ustawy o samorządzie wojewódzkim^[3]) przyznają organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (radom i sejmikom) szerokie kompetencje o charakterze kontrolnym. Ich wykładnia może jednak sprawiać trudności. Nie jest bowiem oczywiste, czy uprawnienia te ograniczają się wyłącznie do kontrolowania samej jednostki samorządu terytorialnego (dalej: „j.s.t”) i funkcjonujących w jej ramach jednostek organizacyjnych nieposiadających własnej osobowości prawnej (np. jednostek budżetowych), czy też rozciągają się one również na tworzone przez j.s.t. odrębne osoby prawne. W praktyce największe kontrowersje budziła możliwość dopuszczenia bezpośrednich czynności kontrolnych prowadzonych przez komisję rewizyjną rady lub sejmiku względem spółek prawa handlowego z udziałem danej j.s.t. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wyrażane były odmienne stanowiska w tej sprawie. Różna była również praktyka samych samorządów. Co jednak istotne, w ostatnim czasie można mówić o kształtowaniu się nieco bardziej jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tym zakresie.

Obowiązujące regulacje prawne na przykładzie u.s.g.

Z uwagi na wielość gmin i tworzonych przez nie spółek szczególnie istotne jest omówienie przepisów u.s.g. Zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Ponadto, zgodnie z art. 18a ust. 3 i 4 u.s.g. komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, a także wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli^[4].

Oznacza to, że w odniesieniu do wójta i wskazanych podmiotów zakres potencjalnej kontroli jest szeroki (podejmowana przez nie „działalność”). Problemem jest jednak ustalenie katalogu podmiotów wchodzących w zakres „gminnych jednostek organizacyjnych”.

Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że komisja rewizyjna nie może być traktowana jako samodzielny organ kontroli, jest ona bowiem jedynie strukturą organizacyjną działającą w ramach właściwego organu kontroli, jakim jest rada gminy. Jak wskazano w doktrynie: „Komisja rewizyjna nie jest samodzielnym organem kontrolnym, a jedynie organem wewnętrznym, pomocniczym rady gminy, będącym względem rady gminy w stosunku podległości”^[5].

Komisja nie może zajmować się sprawami (działalnością organów czy podmiotów), którymi nie może zajmować się sama rada gminy. Natomiast w ramach właściwości kontrolnych rady zakres spraw, którymi może zajmować się komisja rewizyjna, został uregulowany stosunkowo szeroko.

Gminne jednostki organizacyjne

W ustawach samorządowych możemy spotkać różnorodne określenia, które w jakiś sposób powiązane są z określeniem „jednostka organizacyjna” danej j.s.t. Na gruncie u.s.g. spotkać się możemy m.in. z „gminną jednostką organizacyjną”, „jednostką organizacyjną gminy”, czy „gminną osobą prawną” albo „spółką z udziałem gminy”.

Skoro rada gminy może kontrolować działalność „gminnych jednostek organizacyjnych”, podstawowym problemem stało się ustalenie relacji między tą i pozostałymi kategoriami. Pojawiły się różne poglądy na ten temat.

Jednym z nich jest stanowisko, zgodnie z którym „gminne jednostki organizacyjne” nie obejmują osób prawnych, z zastrzeżeniem ewentualnych przepisów szczególnych, które wprowadzałyby od tego wyjątek^[6]. Także w orzecznictwie wskazywano, że rada gminy nie może kontrolować gminnych spółek handlowych. Przykładowo, WSA w Olsztyniew wyroku z dnia 16 czerwca 2015r., sygn. II SA/Ol 433/15 stwierdził, iż: „[…] nie może budzić wątpliwości, że powierzenie w zaskarżonej uchwale Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Elblągu przeprowadzenia kontroli w wymienionych spółkach, o czym mowa w załączniku do tej uchwały w ustępach dotyczących miesiąca czerwca (pkt 3) i miesiąca września (pkt 2), jest sprzeczne z zacytowanym w skardze art. 18 a u.s.g. […]”.

Równolegle pojawiały się także głosy przeciwne. Przykładowo jedna z autorek wskazała, że: „organy stanowiące j.s.t. mogą powołać komisję rewizyjną do kontroli działalności samorządowych kapitałowych spółek prawa handlowego”^[7].

Warto też zwrócić uwagę na tezę, zgodnie z którą rada gminy co prawda nie może kontrolować bezpośrednio spółek z udziałem gminy, ale może kontrolować wójta w zakresie, w jakim ten wykonuje swoje kompetencje (także kontrolne) wobec tych spółek^[8].

Uprawnienia kontrolne radnych

Choć przepisy dotyczące kompetencji rady gminy jako takie nie uległy zmianie, w ostatnim czasie doszło do wielu nowelizacji innych jednostek redakcyjnych ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na konieczność przeprowadzania wykładni systemowej, mogło wpłynąć to na rozumienie art. 18a ustawy o samorządzie gminnym.

Tego rodzaju przepisem jest w szczególności dodany w 2018 r. art. 24 ust. 2 u.s.g. Stanowi on, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.

W konsekwencji powstało pytanie, czy ustawodawca chciał przyznać poszczególnym radnym uprawnienia kontrolne względem m.in. spółek z udziałem gminy, a odmawiałby kompetencji kontrolnych radzie gminy (i komisji rewizyjnej).

W II części artykułu omówione zostanie wydane w ostatnich latach orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.

[1] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.).

[2] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm.).

[3] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 566 z późn. zm.).

[4] Analogicznie zob. art. 16 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W ustawie o samorządzie województwa nie tożsamej regulacji.

[5] J. Czerw, Art. 18a [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2022, SIP Lex, pkt 1

[6] Zob. C. Kociński, Dopuszczalność przeprowadzenia kontroli Ośrodka Sportu i Rekreacji w Likwidacji sp. z o.o. przez komisję rewizyjną rady miejskiej, Nowe Zeszyty Samorządowe 2011/3, s. 37; W. Kisiel, Art. 18a [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Lex, pkt 6. Z nowszych: J. Czerw, Art. 18a…, pkt 1.

[7] H. Wolska, Nadzór organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego [w:] H. Wolska, M. Biliński, W. Gonet, Kontrola oraz nadzór dotyczący realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej, Warszawa 2020, SIP Lex.

[8] Zob. R.P. Krawczyk, Art. 18a [w:] P. Drembkowski, P.J. Suwaj, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2023, SIP Legalis; rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 sierpnia 2015 r. NK-3.4131.228.2015.SA.