Wątpliwości co do drogi sądowej dla roszczeń z tytułu niedofinansowania zadań zleconych?

W sporach jednostek samorządu terytorialnego ze Skarbem Państwa o zapłatę z tytułu niedofinansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej pojawiło się ciekawe zagadnienie prawne.

W sprawie o sygn. II CSKP 1315/22 Sąd Najwyższy, rozpatrując skargę kasacyjną Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej reprezentującej Skarb Państwa, postanowieniem z dnia 10 maja 2023 r. przekazał do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w postaci: „Czy jest dopuszczalna droga sądowa w sprawie z powództwa powiatu przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę dotacji celowej, o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2267)?”

Wątpliwość, którą powziął Sąd Najwyższy wiązała się ze swoistą luką prawną jaka może występować przy literalnym stosowaniu przepisów art. 49 ust. 5 oraz ust. 6 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: „u.d.j.s.t.”). Zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 u.d.j.s.t.: „Na realizację zadań wykonywanych przez straże i inspekcje, o których mowa w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, powiat otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej ich realizację przez te straże i inspekcje”. Sprawa o zapłatę w niniejszym przypadku obejmowała także należności z tytułu niedofinansowania zadań realizowanych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, czego sądy obu instancji nie uwzględniły stosując przy wyrokowaniu regulację art. 49 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 5 i 6 u.d.j.s.t.

Brzmienie przepisu ust. 2 przywołanego art. 49 u.d.j.s.t. w swej formule jest zasadniczo zgodne z brzmieniem przyjętym przez ustawodawcę w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Zapis ustępu pierwszego odnosi się do zasadniczo wszystkich zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jednostkom samorządu terytorialnego, natomiast w ustępie drugim ustawodawca jednak odrębnie, niejako uzupełniająco uregulował dotację przypadającą na działalność powiatowych straży czy inspekcji, np. powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Takie rozróżnienie jak się okazało nie zostało jednak konsekwentnie uwzględnione przez prawodawcę w treści kolejnych jednostek redakcyjnych art. 49 u.d.j.s.t., gdzie znajduje się odwołanie wyłącznie do ustępu pierwszego. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 5 u.d.j.s.t.: „Dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.” z kolei w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. czytamy: „W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym.”

Sąd Najwyższy, uzasadniając swoje postanowienie, podkreślił, że utrwalone orzecznictwo, w tym także samego Sądu Najwyższego potwierdza zarówno istnienie drogi sądowej dla dochodzenia należności dotyczących dotacji wskazanej w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. jak i istnienia samodzielnej podstawy prawnej do wystąpienia z pozwem o zapłatę świadczenia zaległej dotacji z odsetkami w oparciu o normę prawną interpretowaną z art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. Literalne brzmienie powyższych przepisów stwarza jednak wątpliwość czy powyższe reguły można także odnieść do przypadku niedofinansowania działalności powiatowych staży czy inspekcji (regulacja art. 49 ust. 2 u.d.j.s.t.). Wyraźnie widać, że rygorystyczne stosowanie literalnego brzmienie cytowanych przepisów wyklucza taką możliwość. Sąd Najwyższy zwraca jednak uwagę, że takie podejście kłóciłoby się celem przyjętych regulacji oraz wykładnią systemową. W swoich rozważaniach Sąd Najwyższy przedstawia argumenty zarówno za stosowaniem wykładni literalnej, jak i przeciwko takiemu podejściu, wskazując na możliwość odpowiedniego stosowania regulacji art. 49 ust. 5 i ust. 6 u.d.j.s.t. także do dotacji, o których mowa w 49 ust. 2 u.d.j.s.t. Wszystkich zainteresowanych odsyłam do treści uzasadnienia.

Niewątpliwie rozstrzygnięcie wątpliwości przez poszerzony skład Sądu Najwyższego miałoby doniosłe znaczenie nie tylko w sporach powiatów ze Skarbem Państwa, gdzie dochodzone są należności tytułem zaległej dotacji na działalność powiatowych straży czy inspekcji, ale także pośrednio możliwe, że również generalnie: na spory dotyczące niedofinansowania zadań zleconych. Ewentualne pomyślne – z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego – rozstrzygnięcie, siłą rzeczy osadzone byłoby w kontekście oceny podstaw prawnych dochodzenia zapłaty przez jednostki samorządu. Autorytet poszerzonego składu Sądu Najwyższego mógłby zatem dodać kolejny argument do realizacji wyczekiwanej zmiany systemowej w praktyce finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Mógłby… Cóż, w życiu zdarzają się jednak niespodzianki.

Otóż w dniu 4 września 2024 r. Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym zdecydował się jednak wydać wyrok w sprawie o sygn. akt II CSKP 1315/22 i oddalić skargę kasacyjną wniesioną w imieniu Skarbu Państwa. Po wydaniu postanowienia o przekazaniu do powiększonego składu Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia przywołanego wyżej zagadnienia prawnego, Sąd zauważył, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 398³ §1 pkt 2 k.p.c.) bez oparcia skargi także na podstawie naruszenia prawa materialnego, w postaci zarzutu naruszenia art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. przez jego zastosowanie oraz art. 49 ust. 2 u.d.j.s.t., przez jego niezastosowanie, ewentualnie w powiązaniu z błędną wykładnią tych przepisów. Sąd Najwyższy podkreślił, że rozpoznaje skargę w granicach zaskarżenia. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skoro skarżący nie zakwestionował kwalifikacji prawnej roszczenia dokonanej przez sądy meriti, to Sąd Najwyższy nie jest uprawniony do podważania tej kwalifikacji i pozostaje nią związany (niezależnie od stwierdzonych wątpliwości). W przekonaniu Sądu Najwyższego nie było w niniejszym przypadku podstaw do wzięcia pod rozwagę zagadnienia ewentualnej nieważności postepowania. Jak ocenił Sąd Najwyższy, kwalifikacja prawna roszczenia należy do sfery wykładni i stosowania prawa materialnego, a nie procesowego, także wówczas, gdy kwalifikacja ta determinuje rozstrzygnięcie o dopuszczalności drogi sądowej. Tym samym kwestia, czy w sprawie dopuszczalna jest droga sądowa, jest wtórna wobec kwalifikacji prawnej roszczenia, a kognicja Sądu Najwyższego nie obejmuje poszukiwania podstawy kasacyjnej nieoznaczonej wprost w skardze.

Po wydaniu przedmiotowego wyroku w konsekwencji doszło do umorzenia postępowania wywołanego przedstawieniem do rozstrzygnięcia ww. zagadnienia prawnego. Zapewne strona powodowa była zadowolona z takiego obrotu sprawy, obserwatorzy sporów dotyczących zapłaty za niedofinansowanie zadań zleconych muszą tym razem „obejść się smakiem” – poszerzony skład Sądu Najwyższego póki co nie pochyli się na tą problematyką.

Nowa ustawa z dnia 1 października 2024 r. o dochodach samorządu terytorialnego co prawda powtarza treść wcześniejszego art. 49 starej ustawy z 2003 roku (ustawodawca nie zdecydował się na uregulowanie problemu niedofinansowania zadań zleconych), ale ustęp drugi nie został już powtórzony w nowym akcie prawnym. W przyszłości więc dotacje przypadające na działalność powiatowych straż czy inspekcji będą rozpoznawane w świetle regulacji art. 49 ust. 1 nowej ustawy. Być może jednak temat omawianego zagadnienia prawnego wróci w odsłonie innego sporu, powstałego na tle stanu faktycznego, pod rządami starej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.