Ryzyka prawne w kształtowaniu cen i opłat w gospodarce komunalnej

Prawidłowe określanie cen i opłat w szeroko rozumianej gospodarce komunalnej rodzi wiele trudności. Wielość przepisów dotyczących poszczególnych zadań własnych, a także różnorodne orzecznictwo nie ułatwia samorządowcom pracy.

Przykładowo, mimo niemal 30 lat obowiązywania ustawy o gospodarce komunalnej[1], wciąż występują problemy związane z odpowiednim formułowaniem uchwał i zarządzeń organów gminy. Dotyczy to również ustalenia charakteru prawnego tych aktów.

Na gruncie tych zagadnień zrodziła się omawiana dalej sprawa. Rada miejska podjęła uchwałę powierzającą burmistrzowi uprawnienie do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej[2]. Nie przewidziano jej opublikowania w dzienniku urzędowym województwa, natomiast zastrzeżono wejście w życie z dniem podjęcia. Następnie burmistrz, na podstawie wspomnianej uchwały, wydał zarządzenie określające ceny i opłaty.

Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza z uwagi na nieprawidłowość uchwały rady miejskiej. W ocenie organu nadzoru uchwała powierzająca – jako akt prawa miejscowego – powinna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym województwa i wejść w życie w sposób odpowiedni dla aktów prawa miejscowego. Skoro zaś nie została opublikowana, nie istniało prawidłowe upoważnienie do wydania zarządzenia (będącego aktem prawa miejscowego) i tym samym jest ono nieważne.

Na wspomniane rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł burmistrz. Wskazał w szczególności, że wojewoda nie miał kompetencji do orzekania na temat ważności uchwały rady miejskiej, skoro przedmiotem czynności nadzorczych było zarządzenie. Podkreślił również, że poglądy organów nadzoru na charakter aktów wydawanych przez samorząd terytorialny podlegają ciągłej ewolucji.

Wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę, przychylając się do argumentacji wojewody. Stwierdził, że zarówno zarządzenie, jak i uchwała zawiera materię właściwą aktom prawa miejscowego. Powinny być zatem odpowiednio opublikowane. Skoro w przypadku uchwały powierzającej nie miało to miejsca, to burmistrz nie został prawidłowo upoważniony do wydania zarządzenia. Tym samym jest ono nieważne.

Burmistrz wywiódł skargę kasacyjną, w znacznej mierze powtarzając dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną[3]. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku wynika, że organ nadzoru może w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w sprawie zarządzenia burmistrza ustalić nieistnienie w obrocie prawnym nieopublikowanej uchwały rady gminy (zawierającej materię prawa miejscowego) powierzającej burmistrzowi uprawnienie do wydania tego zarządzania. Taka uchwała nie wywołała oczekiwanych skutków prawnych, a więc nie mogła też skutecznie upoważnić burmistrza do wydania legalnego zarządzenia. NSA wskazał, że stanowi to wystarczający powód do stwierdzenia nieważności zarządzenia.

Omówione orzeczenie dotyczy realnie występujących problemów. Wciąż można spotkać gminy, w których organy wykonawcze wydają zarządzenia dotyczące cen i opłat na podstawie uchwał powierzających podejmowanych w pierwszej dekadzie XXI w. lub nawet w latach 90. poprzedniego stulecia. Ich charakter prawny jest przedmiotem sporu[4]. Wiele z nich nigdy nie była opublikowana w dziennikach urzędowych. Jeżeli jednak uznać je za akty prawa miejscowego, to możliwość stwierdzenia ich nieważności nie jest ograniczona czasowo. Mogłaby nastąpić nawet wiele lat po podjęciu.

W tej sytuacji warto rozważyć określanie cen i opłat bezpośrednio przez organy stanowiące. Choć z pewnością jest to mniej elastyczne (i nie rozwiązuje wszelkich problemów), to ogranicza liczbę aktów prawnych, co do których w przyszłości mogą powziąć wątpliwości organy nadzoru lub sądy administracyjne.

[1] Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej jako: u.g.k.

[2] Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jednak zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.k. uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

[3] Wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. I GSK 960/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[4] Zob. C. Banasiński, M.K. Jaroszyński, Art. 4 [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Lex, pkt II.