Statut gminy a porządek „sesji nadzwyczajnej”

Często spotykaną praktyką jest zamieszczanie w statutach gmin regulacji dotyczących elementów porządku obrad sesji rady gminy. O ile wątpliwości nie budzi to, iż tego typu rozwiązania mogą skutecznie regulować porządek tzw. sesji zwyczajnych, to w przypadku tzw. sesji nadzwyczajnych sprawa nie wydaje się już tak jednoznaczna.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie precyzują tego, co kryje się pod pojęciem porządku obrad[1]. W doktrynie przyjęło się uważać, że mianem porządku obrad, zwanego też porządkiem sesji lub porządkiem obrad sesji, a także – chociaż mniej poprawnie – porządkiem dziennym, nazywa się dokument określający przedmiot sesji oraz plan jej przebiegu. Porządek obrad wskazuje, więc, jakie sprawy i w jakiej kolejności będą na sesji omawiane. Dokument ten powinien być dostarczony radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji, tak przy sesji zwyczajnej, jak i nadzwyczajnej[2].

Porządek obrad każdorazowo dołącza się do zawiadomienia o zwołaniu sesji rady gminy[3]. Zawiadomienie takie wydawane jest przez osobę zwołującą sesje, czyli zazwyczaj, przewodniczącego rady gminy[4]. Usg precyzuje, że to przewodniczący jest osobą odpowiedzialną za prowadzenie sesji oraz za organizacje prac rady. W związku z powyższym zakłada się, więc, że to przewodniczący sporządza porządek obrad, od niego zależy głównie jego finalny kształt. Od reguły tej są jednak przewidziane określone wyjątki. Zgodnie z art. 20 ust. 5-6 usg przewodniczący rady, na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub klubu radnych, jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. Ponadto, w trakcie obrad, rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady[5].

Kompetencje przewodniczącego rady w zakresie zwoływania sesji oraz ustalania jej porządku obrad ulegają ograniczeniu również, gdy chodzi o zwołanie tzw. sesji nadzwyczajnej, o której mowa w art. 20 ust. 3 usg. Zgodnie z przytoczonym przepisem sesje tego typu mogą być zwołane wyłącznie z inicjatywy wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy. Są one zwoływane na dzień, który przypada w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, tym samym ustawodawca ogranicza również swobodę wyznaczenia ich terminu. Co ważne, porządek obrad „sesji nadzwyczajnej” sporządzany jest z inicjatywy podmiotu (lub podmiotów) wnioskującego o jej zwołanie i bez jego zgody nie może zostać on zmieniony[6].

W doktrynie wskazuje się, iż specyfika „sesji nadzwyczajnych” wynika z celu, dla którego są one zwoływane. Ich zadaniem jest bowiem zajęcie się sprawami pilnymi, które nie mogą czekać na rozpatrzenie w trakcie „sesji zwyczajnych”[7]. O tym, które sprawy należy uznać za pilne, decyduje podmiot wnioskujący o zwołanie tego typu sesji, dlatego został on wyposażony w wyłączną kompetencję do tego, aby decydować o zakresie pracy rady w ramach tego typu sesji, poprzez kształtowanie jej porządku obrad. Nawet on nie powinien jednak umieszczać w porządku obrad zagadnień, które nie odnoszą się bezpośrednio do głównego powodu zwołania „sesji nadzwyczajnej”. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwiach, nie ulega więc wątpliwości, że na sesji nadzwyczajnej mogą być rozpatrywane jedynie sprawy zgłoszone w tym trybie. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej, o sprawy nie będące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji, który mogą złożyć jedynie podmioty wymienione w art. 20 ust.3 cyt. Ustawy o samorządzie gminnym. Sesje „nadzwyczajne”, jak ich nazwa wskazuje, mają charakter nadzwyczajny i nie powinny wchodzić w zakres spraw, które nie są pilne, i którymi rada może zająć się w trakcie swoich zwykłych posiedzeń.

Tak przedstawione szczególne regulacje dotyczące „sesji nadzwyczajnych” zestawić należy z przepisami, wskazującymi na ogólne właściwości statutu gminy. Jak zaznaczono na wstępie, nie jest niczym niezwykłym to, że unormowania dotyczące porządku obrad, choćby w zakresie wskazań, jakie elementy obligatoryjnie powinien on zawierać, są często umieszczane w tego typu aktach. Wynika to ze stosowania w praktyce ogólnej zasady wskazującej na główną funkcję statutu, tj. regulacje trybu pracy organów gminy, w tym jej rady[8]. W jednym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż statut określa między innymi organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Imperatywne sformułowanie zawarte w tym przepisie – „statut określa” wskazuje na obligatoryjność umieszczenia w statucie unormowań, które wyznaczą zakres i tryb pracy rady gminy[9]. Przy czym powyższe odnosi się do pracy rady w ogóle, nie zależnie od jej trybu. Do podobnych wniosków doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zaznaczając, że szczegółowy tryb pracy rady gminy (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie, stanowiący o ustroju gminy[10]. Podsumowując, należy wskazać, że skoro w ramach statutu może być określony tryb pracy organów gminy, w tym rady, i to niezależnie od tego, czy jest to tryb zwyczajny czy nadzwyczajny, to należy przyjąć, że dotyczy to również uregulowań odnoszących się do porządku obrad „sesji nadzwyczajnej”. Przy czym należy jednak mieć na uwadze, że unormowania te nie powinny naruszać istoty tego typu sesji, o której była mowa powyżej. Nie mogą one zatem nadmiernie ograniczać swobody wnioskodawcy w zakresie wyboru przedmiotu obrad „sesji nadzwyczajnej”. Ponadto, przepisy statutu gminy nie powinny nakładać na składającego wniosek o zwołanie „sesji nadzwyczajne” obowiązku, aby uwzględnił on w porządku obrad kwestie, które nie są ściśle związane z planowanym przedmiotem obrad. Trzeba bowiem powtórzyć, że domyślną formą pracy rady gminy jest „sesja zwyczajna”, na której rozpatruje się wszelkie sprawy związane z działalnością gminy.

[1] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) –  dalej jako „usg” lub „ustawa gminna”.

[2] A. Szewc, Art. 20, [w:] G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2012, el/Lex. 

[3] Art. 20 ust. 1 usg: Rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.

[5] Art. 20 ust. 1 usg: Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady

[6] Zob. art. 20 ust. 4 usg.

[7] A. Szewc, op. cit. 

[8] Zob. art. 22 ust. 1 usg: Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy.

[9] Wyrok NSA z 29.01.2021 r., III OSK 3326/21, LEX nr 3186576.

[10]  Wyrok WSA w Łodzi z 26.07.2023 r., III SA/Łd 334/23, LEX nr 3598573.