Rada nie może wprowadzić Karty Mieszkańca w formie aktu prawa miejscowego

NSA potwierdził w niedawno opublikowanym wyroku, że rada gminy nie jest umocowana do podjęcia uchwały w sprawie wprowadzenia na terenie gminy programu zniżek, ulg, preferencji, czy uprawnień w zakresie korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej dla mieszkańców w postaci tzw. Karty Mieszkańca. Czy to oznacza, że funkcjonujące w wielu gminach programy są niezgodne z prawem?

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3259/23, NSA uchylił wyrok Sądu I instancji i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta G.  w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta G. programu pn. „[…] Karta Mieszkańca”.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Interwencja nadzorcza Wojewody

Rada Miasta G. w dniu 10 marca 2022 r. podjęła uchwałę w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta G. programu pn. „[…] Karta Mieszkańca”. W podstawie prawnej uchwały wskazano na przepisy: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 18, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, zwana dalej: „u.s.g.”). Załącznik do uchwały stanowiła Karta Mieszkańca.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Wojewoda Śląski.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż Rada Miasta błędnie zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od publikacji w dzienniku urzędowym. Podkreślił, że w odniesieniu do regulowanej w uchwale materii brak jest szczególnego upoważnienia ustawowego, które wyposażałoby radę gminy do aktywności prawodawczej. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza natomiast możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru podkreślił, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków czy też przyznawania uprawnień, gdyż wyraża jedynie domniemanie kompetencji rady we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej.

Podniósł dalej, że programy podejmowane w oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g. mogą stanowić wyłącznie akty kierownictwa wewnętrznego i powinny zawierać wyłącznie uregulowania adekwatne do takiego charakteru aktu. Z takiej uchwały nie mogą natomiast wynikać konkretne prawa, bądź obowiązki dotyczące mieszkańców.

Podstawy prawnej do nakładania obowiązków na mieszkańców miasta lub przyznawania im uprawnień nie mogą stanowić również normy zadaniowe wyrażane w przepisach art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. 

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości, względnie o uwzględnienie skargi w części i stwierdzenie nieważności postanowienia § 3 uchwały w odniesieniu do słów: „w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego”.

Rada podniosła, że przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. pozostaje w nierozerwalnym związku z determinującym jego treść art. 164 Konstytucji RP, a w szczególności z jego ust. 3, który formułuje dla gminy, będącej podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), podmiotu zdecentralizowanego, generalną klauzulę dla zakresu jej działania, stanowiąc, że gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wyrażona została w ten sposób konstytucyjna zasada domniemania na rzecz gminy wszystkich zadań publicznych w obrębie samorządności terytorialnej, niezastrzeżonych na rzecz innych j.s.t. Zadania własne gminy obejmują również zadania z zakresu jej promocji, a wskazany przez ustawodawcę katalog zadań własnych gminy, nie stanowi zbioru zamkniętego. Nadto samo zachęcenie lokalnego społeczeństwa do korzystania np. z gminnych obiektów sportowych poprzez zmniejszenie cen biletów wstępu, przyczynia się do kreowania pozytywnego obrazu Miasta, czy poprzez zwiększenie liczby korzystających z takowej infrastruktury gminnej, wpływa na polepszenie budżetu gminy. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3-4 u.s.g. ustawodawca wyposażył organy gminy w uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy czy zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie można zatem wywodzić, iż Rada Gminy – jako jeden z organów gminy, o których stanowi art. 11a u.s.g. – nie była należycie legitymowana do wydania przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że jej celem jest wdrożenie ulg w opłatach za korzystanie z miejskich obiektów użyteczności publicznej oraz innych usług świadczonych przez Miasto dla osób zameldowanych na stałe lub rozliczających PIT w mieście. Program ma na celu promocję Miasta jako miejsca atrakcyjnego do osiedlania się, zmotywowanie mieszkańców do meldowania się w mieście, co powinno wpłynąć na zwiększenie dochodów miasta z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, wzmocnienie poczucia tożsamości lokalnej mieszkańców oraz zachęcenie ich do korzystania z gliwickiej oferty kulturalnej, sportowej i rekreacyjnej.

Stanowisko WSA w Gliwicach

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę wojewody za niezasadną.

Zdaniem Sądu nie sposób dostrzec, aby zachodziła oczywista, czy bezpośrednia sprzeczność kwestionowanych przez Wojewodę norm prawnych zawartych w uchwale i Programie Karty Mieszkańca z treścią jakiegokolwiek przepisu. Wszelkie zarzuty Wojewody nie wykazują bowiem takiej prostej i oczywistej sprzeczności norm zawartych w uchwale z prawem, lecz opierają się na wykładni przepisów.

WSA uznał, że w sprawie bezspornym jest, że poddawany kontroli akt powinien zostać zakwalifikowany do kategorii aktów prawa miejscowego. Wspomniana uchwała, a ściślej zawarty w załączniku do niej Program, określa bowiem krąg uprawnionych, pozostających na zewnątrz organu, wprowadza nowe uprawnienia i wskazuje ich zakres. Okoliczność ta skutkuje uznaniem, że ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd podniósł dalej, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. promocję gminy. Stosownie do art. 18 ust. 1 wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy należą właściwości rady gminy. Rada posiada zatem upoważnienie ustawowe do podejmowania uchwał służących temu celowi. Niewątpliwie system ulg i zniżek w opłatach za korzystanie ze świadczeń w zakresie kultury, sportu, rekreacji itd. oferowanych przez Miasto mieści się w zakresie promocji gminy, czyniąc je bardziej atrakcyjnym i przyjaznym mieszkańcom i zachęca do osiedlania się w nim, co Miasto wywiodło w uzasadnieniu do projektu uchwały.

Sąd podkreślił także, że sam Wojewoda początkowo nie miał wątpliwości co do charakteru prawnego uchwały jako aktu prawa miejscowego skoro nie stwierdził jej nieważności  niezwłocznie po jej doręczeniu przez Gminę i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym. Świadczy to o tym, że nie zachodzi owa, wspomniana na wstępie uzasadnienia wyroku, widoczna na pierwszy rzut oka sprzeczność uchwały z konkretnym przepisem prawa. Już sam ten fakt – według Sądu – uniemożliwia stwierdzenie naruszenia prawa i to o charakterze istotnym, której wymaga art. 91 u.s.g. dla stwierdzenie nieważności uchwały skoro nie dopatrzył się go nawet organ nadzoru.

Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna organu nadzoru jest uzasadniona.

Sąd kasacyjny zgodził się z Sądem I instancji, że charakter norm zawartych w kwestionowanej przez wojewodę uchwale przemawia za jej zakwalifikowaniem do kategorii aktów prawa miejscowego. Nie zgodził się jednak z nim, co do tego, że rada była umocowana do jej podjęcia w oparciu o generalne upoważnienie ustawowe.

NSA podkreślił, że wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy nawiązują do zakresu działania gminy, do zadań własnych gminy oraz ogólnej właściwości rady gminy. Normy zadaniowe nie mogą być natomiast źródłem kompetencji organów administracji publicznej. Normy te w przeciwieństwie do norm kompetencyjnych nie mają charakteru upoważniającego, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (wyrok WSA w Poznaniu z 30 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1608/21).

W myśl art. 2 i 7 Konstytucji RP kompetencji organów nie można domniemywać i jak wynika z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.

W konsekwencji, Sąd kasacyjny stwierdził, że kontrolowana uchwała narusza zasadę z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie aktu normatywnego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bez podstawy prawnej. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznacznie wskazywać zakres przedmiotowy regulacji, którą obejmować może ten akt. Podjęcie uchwały zawierającej unormowania powszechnie obowiązujące bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00).

Podsumowanie

Komentując omówiony wyrok należy mieć świadomość, że NSA nie oceniał w nim samej dopuszczalności realizowania w gminach programów nazywanych powszechnie „kartami mieszkańca”, lecz umocowanie rady gminy do wprowadzenia tego rodzaju programu w drodze aktu prawa miejscowego. Poza oceną Sądu pozostawało zatem to, czy możliwe jest wprowadzenie programu zniżek, ulg, preferencji, czy uprawnień w zakresie korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej dla mieszkańców gminy w innej formie prawnej.

Wyrok NSA, stanowiący kolejną wypowiedź Sądu kasacyjnego w omawianej materii (wcześniej analogiczne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4639/21), pokazuje, że obowiązujące przepisy nie nadążają za potrzebami praktyki, a pokutujące od lat restrykcyjne podejście do zakresu kompetencji organów samorządów nie ulega zmianom. Stanowi przy tym dowód, że bez odpowiedniej interwencji ustawowej nie należy spodziewać się rewizji kierunku wykładni przepisów ustrojowych.

Problem z wprowadzaniem tzw. Kart mieszkańców mogłaby niewątpliwie rozwiązać odpowiednia nowelizacja przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Kolejna, okrągła rocznica reaktywowania samorządu terytorialnego skłaniać powinna jednak do refleksji, czy nie dokonać zmiany szerszej, o systemowym charakterze. W szczególności ponownie rozważyć niegdyś szeroko dyskutowaną koncepcję wzmocnienia samodzielności samorządów poprzez wprowadzenie odpowiednich generalnych podstaw do podejmowania przez nie działań w obszarze zaspakajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, a już chociażby w tych obszarach, które nie wiążą się ze stosowaniem instrumentów o charakterze represyjnym. Tak by samorząd był samorządem możliwie najbardziej samorządnym, a prowadzona przez samorządy polityka odpowiadała zarówno uwarunkowaniom lokalnym, jak i wyzwaniom teraźniejszości.