Radni nie będą już głosować nad poszczególnymi uwagami do planów miejscowych?

A co z uwagami do projektów planów ogólnych?

„Kto z Pań i Panów radnych jest za uwzględnieniem uwagi nr 543 z listy  uwag nieuwzględnionych przez wójta, proszę o oddanie głosu” – w taki lub podobny sposób odbywało się dotychczas głosowanie nad uwagami do projektów planów miejscowych, podczas sesji rad gmin. Im więcej nieuwzględnionych w procedurze planistycznej przez organ wykonawczy uwag, tym radni mieli więcej pracy, a sesja trwała dłużej. Czy żmudne, kilkugodzinne, a nawet kilkunastogodzinne sesje rad gmin, podczas których głosuje się nad każdą poszczególną, nieuwzględnioną wcześniej uwagą to już relikt przeszłości? Spróbujmy odpowiedzieć na tak postawione pytanie.

Nowelizacja ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[1], która weszła w życie 24 września 2023 r. [2] wprowadziła m.in. nowe zasady udziału społeczeństwa w procedurze planistycznej. Założeniem było zwiększenie partycypacji interesariuszy w przygotowaniu aktów planowania przestrzennego, poznanie ich potrzeb, stanowisk, pomysłów i szeroki dialog społeczny.

Na gruncie przepisów sprzed nowelizacji organ wykonawczy gminy przedstawiał radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. stanowił, że „Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.”.

W efekcie takiego brzmienia przepisów uwagi, których organ wykonawczy nie uwzględnił, były ponownie rozstrzygane przez radę gminy. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że radni muszą doskonale wiedzieć, jakie jest brzmienie uwagi nad którą głosują, stąd musieli odrębnie głosować nad każdą poszczególną uwagą (dopuszczalne było jedno głosowanie nad uwagami o tożsamej treści).

Zgodnie z nowymi przepisami, organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z raportem podsumowującym przebieg konsultacji społecznych, zawierającym w szczególności wykaz zgłoszonych uwag wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem oraz protokoły z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji. W znowelizowanych przepisach wprost  wskazano, iż do wniosków i uwag dotyczących tego samego zagadnienia zgłoszonych przez różnych interesariuszy można odnieść się łącznie w ramach jednej propozycji ich rozpatrzenia. Analogicznie wygląda sytuacja w procedurze uchwalania planu ogólnego.

W nowym brzmieniu art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p.  stanowi, że „Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.” Zaznaczony na czerwono powyżej fragment przepisu został z niego  wykreślony. Jak widać nie ma już zatem w przepisie mowy o rozstrzyganiu uwag przez radę. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, był to celowy zabieg: „W art. 20 opisano relację wiążącą ustalenia planu miejscowego poprzez zgodność z ustaleniami planu ogólnego. Jednocześnie w znowelizowanym ust. 1 celowo pominięto kwestię rozstrzygnięcia rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag. Dotychczasowe umiejscowienie tej normy w przepisie doprowadziło do praktyki odrębnego głosowania rady gminy nad sposobem rozpatrzenia tychże uwag. Zmiana w tym zakresie doprowadzić ma do utrwalenia nowego podejścia polegającego na rozstrzyganiu przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag przez przyjęcie aktu planowania przestrzennego, odrzucenie lub wycofanie go do wcześniejszego etapu procedury zgodnie z art. 19 i dodawanym na jego wzór art. 13j.”[3].

Co może zatem zrobić rada? Zagłosować za uchwaleniem planu w przedstawionym jej kształcie lub ten projekt odrzucić. Jest jeszcze trzecia droga – rada może stwierdzić konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie i przekazać projekt wójtowi w trybie odpowiednio art. 13j ust. 1 u.p.z.p. (plan ogólny), bądź art. 19 ust. 1. u.p.z.p. (plan miejscowy). W obu przepisach ustawodawca wskazał, że przyczyną wprowadzenia zmian może być chęć uwzględnienia uwag zgłoszonych do projektu (nie musi to być jednak jedyna przyczyna). Jeżeli wprowadzenie zmian wymaga ponowienia uzgodnień, ich przedmiotem może być jedynie część projektu planu (art. 13j ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 u.p.z.p.).

Nie zostało natomiast wprost uregulowane, jak ma zostać ustalone, że rada „stwierdza konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie”. W jaki sposób rada ma wyrazić tę „konieczność” i konkretne zastrzeżenia względem projektu, by organ wykonawczy wiedział, w jakim zakresie powinien wprowadzić zmiany w projekcie, aby ten w kolejnej wersji został zaakceptowany przez radę – dotychczas taką informacją był wynik głosowania nad sposobem rozpatrzenia poszczególnych uwag wniesionych do projektu planu.

Sprzeczne poglądy

Część komentatorów akceptuje stanowisko wyrażone przez projektodawcę reformy, przyjmując że w nowym stanie prawnym rada nie ma zajmować stanowiska co do każdej z uwag zgłoszonej w ramach konsultacji i nieuwzględnionej przez wójta.  Akcentują oni, że reforma planistyczna wprowadziła istotne zmiany w zakresie sposobu postępowania z uwagami zgłoszonymi w ramach procesu planistycznego. W związku z uchyleniem przez tę ustawę art. 12 ust. 1, art. 37b ust. 6 i modyfikacją treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zrezygnowano z obowiązku rozstrzygania przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag jednocześnie z podjęciem uchwały w sprawie przyjęcia właściwego aktu planowania przestrzennego[4].

Jednakże stanowisko doktryny nie jest jednolite, a część komentatorów opowiada się za stanowiskiem przeciwnym i twierdzi, że mimo wprost wyrażonej intencji ustawodawcy, procedura uchwalenia aktu planowania przestrzennego powinna zawierać odniesienie się rady do nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. W komentarzu pod redakcją Z. Niewiadomskiego czytamy: „Rada gminy podobnie jak obecnie będzie mogła podjąć rozstrzygnięcie o uwzględnieniu uwag. […]. Z kolei wójt, burmistrz, prezydent miasta poza zestawieniem nieuwzględnionych uwag ma również obowiązek przedłożyć radzie gminy raport podsumowujący przebieg konsultacji społecznych”[5].

Dalej idące stanowisko prezentują A. Plucińska-Filipowicz i A. Kosicki wskazując, że rada powinna odnieść się do wszystkich zgłoszonych uwag zarówno nieuwzględnionych jak i uwzględnionych: „[…] rada rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia wszystkich uwag do projektu planu, zarówno tych uwzględnionych, jak i nieuwzględnionych. Tylko głosowanie nad każdą z uwag w wystarczającym stopniu gwarantuje, że wszystkie uwagi zostaną merytorycznie rozpatrzone przez radę gminy”[6].

Poszukując rozwiązania problemu…

Analogiczną regulację – przedstawienia radzie projektu uchwały wraz z raportem z konsultacji społecznych ustawodawca wprowadził już wcześniej na gruncie ustawy o rewitalizacji[7], gdzie wójt w procedurze przyjmowania gminnego programu rewitalizacji, zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 5 u.r.: przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt gminnego programu rewitalizacji wraz z raportem, o którym mowa w art. 6 ust. 7. Mowa o raporcie z konsultacji społecznych, podobnym do tego, z jakim mamy do czynienia na gruncie u.p.z.p. W ustawie o rewitalizacji nie ma natomiast przepisu pozwalającego radzie na stwierdzenie konieczności  dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie gminnego programu rewitalizacji. W praktyce – rady gmin uchwalając tego rodzaju programy nie rozpatrują odrębnie uwag złożonych w czasie konsultacji i zebranych w raporcie, a swoją ocenę sposobu rozpatrzenia uwag wyrażają poprzez głosowanie nad uchwałą (za lub przeciw). Analogicznie, zdaniem projektodawców reformy powinno być postępowanie w przypadku planów ogólnych i planów miejscowych na gruncie znowelizowanych przepisów.

Podsumowanie

Wraz z uchwalaniem planów ogólnych i miejscowych według nowej procedury można spodziewać się rozbieżności zarówno w praktyce rad gmin, jak i orzecznictwie kontrolującym akty planowania przestrzennego. Wydaje się, że jedynym sensownym rozwiązaniem jest, by rada gminy podjęła odrębną uchwałę – stanowisko w sprawie projektu planu wskazując, w czym upatruje konieczności dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie. Brak precyzyjnych regulacji w tym zakresie z pewnością przysporzy praktycznych problemów. Pierwsze pojawią się przy uchwalaniu planów ogólnych…

[1] (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p.).

[2] Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688, dalej jako: Nowelizacja u.p.z.p.).

[3] Uzasadnienie do projektu ustawy druk 3097.

[4] K. Olzacki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. J. H. Szlachetko, K. Szlachetko, Warszawa 2024, art. 8(k).

[5] Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023

[6] A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 17.

[7] Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 278).