Zakaz wykorzystywania przez radnego mienia gminy

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wykorzystywanie przez radnych mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z tego mienia, bez względu na to, czy wykorzystanie to jest stałe bądź jednorazowe lub czy też jest odpłatne albo nieodpłatne.

Wprowadzenie

W dniu 7 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku[1] wydał wyrok, w którym oddalił skargę jednego z radnych na uchwałę rady miejskiej w sprawie stwierdzenia wygaśnięcie jego mandatu[2]. Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach.

Stan faktyczny

W sierpniu 2024 r. Wojewoda powiadomił pisemnie przewodniczącą jednej z rad miejskich o możliwości naruszenia przez jednego z radnych[3] zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[4]. Przepis ten stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W wyniku zawiadomienia Wojewody Przewodnicząca Rady Miasta podjęła czynności kontrolne celem ustalenia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Po ich zakończeniu radny został poinformowany o poczynionych ustaleniach oraz o możliwości złożenia przez niego wyjaśnień na zaplanowanej sesji Rady Miejskiej, w ramach której odbędzie się debata nad podjęciem uchwały o stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu[5].

Po wysłuchaniu stanowiska radnego Rada Miejska podjęła uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu. Jako powód wskazano naruszenie zakazu łączenia funkcji radnego z wykorzystaniem mienia gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Stwierdzono, że radny wydzierżawił część nieruchomości należącej do gminy w celu prowadzenia na niej działalności (głównie w postaci handlu detalicznego oraz prowadzenia punktu ksero). Umowa obowiązywać miała do dnia 31 grudnia 2024 r. W okresie obowiązywania umowy skarżący został wybrany na radnego oraz objął mandat. Z informacji uzyskanych przez Radę Miasta wynikało, iż zakończył on działalność gospodarczą na ww. nieruchomości dopiero z dniem 2 września 2024 r., to jest kiedy został wykreślony z Centralnego Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej[6]. Przyjęto zatem, iż w związku z nieuczynieniem zadość nakazom i zakazom z art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. mandat skarżącego wygasł[7].

Ze stanowiskiem Rady Miejskiej nie zgodził się radny, który wniósł do WSA skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej niepoprawne uzasadnienie, a także oparcie na niepełnej analizie zaistniałych w sprawie faktów. Skarżący zaznaczył, iż w jego opinii nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 u.s.g. Od czterech lat (tj. od 2020 r.) zawierał on kolejne umowy dzierżawy dotyczące gruntów miejskich, ostatnią w styczniu 2024 r. Umowy ta została zawarta legalnie i na długo przed objęciem przez niego mandatu radnego. Ponadto, jak wskazał skarżący, na dzierżawionym obszarze znajdowały się budynki, będące w jego własności, w których to faktycznie była prowadzona jego działalność gospodarcza. Radny zaznaczył, iż nawet gdyby przyjąć, że był on zobowiązany do zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej na wskazanym terenie, to niedotrzymanie terminu ustawowego nie wynikało z jego winy. Z powodu na liczne zobowiązania względem kontrahentów musiał on prowadzić działalność gospodarczą już po upływie ustawowego terminu, tj. po 7 sierpnia 2024 r., ale wyłącznie w zakresie zmierzającym do jej jak najszybszego zakończenia. Wcześniejsze zakończenie prowadzenia działalności narażałoby go na negatywne konsekwencje. Zaznaczył przy tym, że wbrew ustaleniom Rady Miejskiej, zakończył on prowadzenie działalności gospodarczej z użyciem mienia komunalnego już w dniu 31 sierpnia, co potwierdzają dane z CEIDG. Dodatkowo, w dalszym etapie postępowania, skarżący zaznaczył, iż zarówno przed jak i po objęciu mandatu Radnego wyrażał on chęć zakupu ww. działki, co pozwoliłoby na wcześniejsze zakończenie trwania stanu potencjalnej niezgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze, uznał on, iż w zaistniałych w sprawie specyficznych okolicznościach jego mandat nie powinien podlegać wygaszeniu.

Pełnomocnik organu wskazał w odpowiedzi w szczególności, że radny nie jest właścicielem ani gruntu, ani budynku na tym gruncie, jest natomiast dzierżawcą gruntu gminnego i „posiada nakłady na ten budynek”.

Rozstrzygnięcie WSA

Do argumentacji podniesionej przez skarżącego nie przychylił się WSA, który oddalił złożoną przez niego skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zakaz ustanowiony art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przy wykonywaniu swojej funkcji uzyskiwałby, lub potencjalnie mógłby uzyskiwać, nieprawomocne korzyści dla siebie lub swoich bliskich. Pełni on przy tym istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie całej gminnej wspólnoty samorządowej, polegającej za zapobieżeniu angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa poprzez osłabienie zaufania obywateli do ich prawidłowego funkcjonowania. W związku z tym, WSA uznał, iż wszelkie wątpliwości związane z interpretacją zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., nie powinny prowadzić do obejścia jej istoty, a więc do jakiejkolwiek formy działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego, dającego gwarancję odpowiedniej bezstronności.

Sąd wskazał, że art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza się wyłącznie do np. „zarządzania” mieniem komunalnym, ale posługuje się znacznie szerszym pojęciem „wykorzystywania mienia”. Termin ten, odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzenia działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nie. Dla oceny zastosowania normy z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma również znaczenia, czy radny wykorzystuje nieruchomość gminy w pojedynkę czy z kimś innym i czy odniósł z tego powodu jakąkolwiek korzyść materialną.

WSA wskazał, że Skarżący już po objęciu mandatu radnego oraz po upływie terminu, o którym mowa w art. 24f ust. 1a u.s.g., prowadził działalność gospodarczą na nieruchomości wydzierżawionej od gmin. Sąd stwierdził występowanie związku funkcjonalnego między nieruchomością a prowadzoną działalnością. Uznania WSA nie znalazł natomiast argument skarżącego, iż ostatni miesiąc prowadzonej przez niego działalności gospodarczej miał charakter wyłącznie organizacyjny, służący przede wszystkim zakończeniu jej prowadzenia. Przyjęcie argumentów radnego, iż w tym przypadku okres ten nie powinien wliczać się do trzymiesięcznego terminu, jaki miał on na zakończenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, prowadziłby w istocie do jego nieograniczonego wydłużeni i obejścia zakazu o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Dlatego, zdaniem Sądu, skarżący powinien się liczyć ze wszystkimi skutkami związanymi z objęciem przez niego mandatu radnego, również tymi finansowymi, związanymi z wcześniejszym zakończeniem wykonywania podpisanych przez niego umów.

Podsumowanie

Zakaz wykorzystania przez radnych gminnych mienia komunalnego przy prowadzeniu przez nich działalności powinien gwarantować rzetelne wykonywania zadań radnego. Radny ma bowiem obowiązek kierować się przy wykonywaniu mandatu interesem wspólnoty samorządowej, a nie własnym. Temu służy objęcie zakazem szeroko rozumianego „wykorzystywanie” mienia komunalnego gminy. Nawet szczytne intencje mogą nie wystarczyć, gdy działania radnego pozostają w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu.

 Choć w niektórych orzeczeniach można spotkać się z nieco bardziej liberalnym podejściem do zakazów ustawowych, to radni powinni bardzo ostrożnie oceniać dopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej w okresie po uzyskaniu mandatu, zwłaszcza, jeżeli nawiązali wcześniej jakiekolwiek relacje ekonomiczne z ich macierzystymi gminami lub gminnymi jednostkami organizacyjnymi.  

Opisany wyrok jest nieprawomocny.

[1] Dalej jako: WSA.

[2] Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. II SA/Bk 561/24, orzeczenia.nsa.gov.pl.

[3] Dalej również jako skarżący.

[4] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.); dalej jako: u.s.g.

[5] Zgodnie z art. 383 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.); dalej jako: Kodeks wyborczy.

[6] Dalej jako: CEIDG.

[7] Zgodnie z art. 24f ust. 1a u.s.g. jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego.